대법원 95누3831 (1995.12.22)

도시계획 용도지역을 일반주거지역에서 전용주거지역으로 변경한 처분에 재량권 남용의 위법이 없다고 한 사례

【원고,피상고인】 주식회사 효창건설 (소송대리인 변호사 서정우)

【피고,상고인】 서울특별시장 (소송대리인 변호사 신영무)

【원심판결】 서울고법 1995. 2. 8. 선고 93구32783 판결

【주문】

원심판결을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이유】 상고이유를 판단한다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 들고 있는 증거들을 종합하여 이 사건 토지는 현재 잡초가 우거진 나지 상태의 경사진 토지로서 그 전면에 폭 4m 정도의 시멘트포장도로와 접하여 있으며 위 도로와 병행하여 북한산에서 흘러내리는 개울이 잇대어 있는데 위 도로는 서편으로 북한산국립공원으로 진입하는 폭 12m 정도의 도로와 연결되어 있고, 위 토지 주변에는 주택들이 산재하여 있고 군데군데 공터가 있으며, 한편 위 개울 건너 북쪽 편에는 외교공관단지로 지정된 공터가 있으며 이 사건 토지가 속한 전용주거지역 내로서 북한산에 가까운 공터가 있으며 이 사건 토지가 속한 전용주거지역 내로서 북한산에 가까운 쪽으로 언덕진 곳에 이전에 건립된 4층 규모의 ○○빌라 및 △△빌라 등 큰 규모의 공동주택들이 소재하고 있는 사실, 원고는 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업자로서 연립주택을 건축·분양할 목적으로 1989. 12. 29. 이 사건 토지를 매입하고 1990. 2. 6. 피고 산하 종로구청장에게 토지형질변경행위허가신청을 하면서 형질변경 후 건축할 연립주택의 평면도를 나타내는 우수계획도(갑 제5호증의 1)를 동시에 제출하였는바, 위 도면에 의하면 위 토지 상에 건축할 건물의 지하 1층이 282.86㎡, 지하 2층이 306㎡로 되어 있어 건축목적이 연립주택임이 명백하였던 사실, 종로구청장은 도시정비자문위원회를 열어 위 신청을 심의하였는데 이 과정에서 형질변경의 목적이 연립주택건설임이 3차 심의위원회 개최 때 보고되어 이를 전제로 한 형질변경 여부를 검토한 결과 연립주택의 건축이란 점을 고려하여 진입로의 폭을 6m로 확정하는 조건이 첨부되어 같은 해 11. 20. 토지형질변경허가를 한 사실, 한편 서울시의 경우 통상 토지형질변경심의 때에는 건축할 구조물의 평면도를 제출하게 하는 등 건물의 외형과 용도 등을 고려하여 구체적인 건축을 염두에 두고 형질변경 여부를 결정하거나 조건을 붙여 왔던 사실, 원고는 허가를 받은 즉시 형질변경공사에 착수하려고 하였으나 당시 인근에 있던 △△빌라 건축공사에서의 녹지훼손 사건이 알려지자 종로구청장이 여론의 동향을 이유로 본 공사는 하지 말고 도로공사를 먼저 하라고 요청함에 따라 1991. 1. 26.경 종로구청장으로부터 공작물설치허가를 새로 받아 금 30,000,000원 정도를 들여 개울의 일부를 복개하여 진입도로를 폭 6m로 확장하는 공사를 마쳤으며, 이어 같은 해 4. 2. 착공계를 제출하고 형질변경공사에 착공하려고 하였으나 계속 여론이 악화되자 위 구청장은 공사중단 지시를 하였고 이에 따라 원고는 형질변경공사를 착공하지 못한 채, 자재난 등의 형식적인 사유를 기재하여 공사연기원을 계속 제출하고 공사를 잠정적으로 미룬 사실, 한편 이 사건 토지를 포함한 구기동, 평창동 지역은 북한산 국립공원과 연계되어 있는 지역으로서 1980년 후반기부터 공동주택과 대형건축물의 건축이 급증하여 위 국립공원의 환경 및 경관이 크게 훼손된다는 신문보도 등이 계속되어 여론의 비난이 일어나자 1991. 4.경 피고에게, 건설부장관은 위 지역의 도시계획을 재검토하라는 지시를, 환경처장관은 북한산 인접지역의 자연환경 보존을 위하여 위 지역의 개발사업을 억제하라는 취지의 지시를 하였고, 이에 피고는 북한산 국립공원 인접지구로서 임상이 좋은 지구는 공원지역으로 편입토록 하고 기타 지역은 저층 위주의 전용주거지역 및 풍치지구로 도시계획 용도지역을 조정하기로 방침을 세워 종로구청장에게 이를 시달하였으며, 종로구청장은 서울대학교 부설 수도권연구소에 북한산 경관 보존대책에 관한 연구보고용역을 의뢰하여 그 연구, 보고결과를 토대로 이 사건 토지를 포함하여 구기동과 평창동의 일반주거지역 및 풍치지구 중 일부를 전용주거지역 및 풍치지구로 변경하는 내용의 도시계획 용도지역 변경안을 입안하여 공고 및 이의절차를 거쳐 일부지역을 조정한 후 이를 피고에게 전달하였고, 피고는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 종로구청장이 수립한 안을 확정하여 1993. 4. 26. 서울특별시 고시 제1993-122호로 위 도시계획 변경결정을 관보에 고시한 사실, 피고의 위 도시계획 변경결정에 의하여 원고 소유의 이 사건 토지가 종전의 일반주거지역 및 풍치지구에서 전용주거지역 및 풍치지구로 변경됨에 따라 건축법 등 건축 관계 법령의 규정상 위 도시계획 변경 전에는 건축최소면적이 200㎡, 용적률 90%(3층 이하), 건폐율 30%로 규제되었으나 변경 이후에는 건축최소면적이 600㎡, 용적률 60%(2층 이하), 건폐율 30%로 규제되게 되어 결국 2층 이하의 일반주택의 건축만이 가능하게 된 사실, 원고는 종로구청장의 위 1992. 6. 12.자 변경안 공고에 대하여 이의신청을 하였었는데 종로구청 도시정비자문위원회는 위 이의신청된 토지에 대하여 개별적으로 심의한 결과, 원고의 이의신청은 받아들이지 않았고, 다만 이 사건 토지의 주변인 서울 종로구 (주소 1, 2, 3, 4 생략) 등 일단의 토지는 이미 형질변경공사가 준공되었다는 이유로, (주소 5, 6 생략) 토지는 형질변경허가를 받아 아직 착공하지는 않았으나 주변에 이미 건축물이 들어서 있어 경관의 가시권이 이미 차단되어 있다는 이유로 위 변경대상에서 제외하여 종전과 같이 일반주거지역으로 존속하는 결정을 한 사실을 인정한 다음, 비록 토지형질변경허가는 건축허가와는 별개의 제도로서 법령상 양자 사이에 직접적인 관계가 없다고 하더라도 위와 같은 토지형질변경허가의 경위와 그 후의 착공연기과정 등을 고려하면 주택업자인 원고로서는 위 토지형질변경허가로 인하여 당초의 계획대로 3층 연립주택을 건축할 수 있으리라는 기대를 하였던 것이고, 이러한 원고의 기대와 신뢰는 충분히 보호하여 줄 필요가 있다 할 것이며, 더욱이 인근토지 중 토지형질변경허가를 받은 일부 토지는 이를 주된 이유로 하여 전용주거지역에서 제외됨으로써 이 사건 토지와 형평을 잃은 점, 이 사건 토지 주변의 전용주거지역 내에는 이미 북한산과 가까운 쪽으로 더 높은 곳에 이미 대형빌라들이 건축되어 있어 경관을 상당히 훼손하고 있는 점 등을 고려하면, 비록 이 사건 토지는 북한산국립공원과 인접하여 위 국립공원의 자연경관과 관련있는 지역에 속하여 그 지역경관 및 환경보전대책상 건축규제의 필요성이 크다고 하더라도 이 사건 토지를 전용주거지역으로 변경함으로써 얻게 되는 공익상 이익보다도 연립주택 건축을 중단하게 됨으로써 침해받게 되는 원고의 기대이익 및 신뢰의 상실, 형평성의 결여 등이 더 크다고 할 것이므로 결국 피고의 이 사건 변경처분은 이 사건 토지에 관한한 이러한 양 이익의 교량을 소홀히 함으로써 재량권을 남용한 위법이 있다 하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 인용하였다.

그러나 원심이 인정한 바에 의하더라도 이 사건 토지는 북한산국립공원과 인접하여 있고, 그 후면의 자연경관이 비교적 잘 보존되어 있어 북한산의 경관이 더 이상 훼손되는 것을 막기 위하여는 이 사건 토지에 대한 이용상의 제한을 강화할 필요가 인정되고, 이 사건 처분은 도시계획법 등 관계 법률에 근거하여 환경의 보전이라는 공공의 필요 내지는 공익목적을 위하여 이루어진 것으로서 그 내용이 건축상의 제한을 강화하는 것이기는 하나 건축을 전면적으로 금지하거나 하는 것은 아니고 그 목적 달성에 필요한 합리적인 정도에 그치고 있는 점, 원고가 토지형질변경허가를 받았다고 하나 그 허가는 이 사건 토지 상에 연립주택을 건축하는 것을 전제로 하는 것은 아니어서 원고에게 연립주택의 건축에 관하여 보호하여야 할 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵고, 가사 연립주택을 건축할 의도에서 진입로 확장공사를 하였는데 이 사건 처분으로 2층 이하의 일반주택을 건축할 수밖에 없게 되어 위 확장공사가 불필요한 것이 되었다 하더라도 그로 인하여 원고가 입은 손실은 환경보전이라는 공공의 필요에 비하여 크다고 할 수 없는 점, 기록상 달리 이 사건 처분이 그 인근의 토지 중 도시계획이 변경되지 아니한 지역과 비교하여 형평성을 결여한 것이라고 볼 자료도 없다는 점 등을 고려하면, 원심이 앞에서 본 바와 같은 사정을 들어 이 사건 처분에 재량권을 남용한 위법이 있다고 단정한 것은 결국 행정처분에 하자가 있음을 이유로 이를 취소하는 경우에 있어서의 처분청의 재량권에 관한 법리를 오해한 것이라 할 것이고( 대법원 1995. 10. 12. 선고 94누12500 판결 참조), 이와 같은 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하므로 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하여 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 박준서(재판장) 박만호 김형선 이용훈(주심)