대법원 98두5989 (1998.08.25)

[1] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 ‘공공목적’의 의미

[2] 도시계획구역 내 특정 토지의 형질변경 행위로 인하여 산림 등을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다는 사정을 그 토지가 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 ‘공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역’에 해당하는지 여부를 결정하는 기준으로 참작할 수 있는지 여부(적극)

[3] 도시계획구역 내 임야가 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 ‘공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역’에 해당하여 그에 대한 토지의 형질변경행위를 금지하는 것이 재량권의 일탈·남용에 해당하지 않는다고 본 사례

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 박만호)

【피고, 피상고인】 서울특별시 종로구청장 (소송대리인 법무법인 삼풍합동법률사무소 담당변호사 김구일 외 5인)

【원심판결】 서울고법 1998. 2. 6. 선고 96구22558 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 원심은, 원고가 연립주택을 건축하기 위하여 토지형질변경허가신청을 한 이 사건 임야 9,360㎡는 도시계획상 일반주거지역에 속하나 ○○지구로 지정되어 있고, 북한산으로 이어지는 수목이 울창한 산림지대로서 경관이 수려하고 임상이 양호하며, 개발제한구역으로 지정된 산 봉우리에서 120m 밖에 떨어져 있지 아니한 사실, 이 사건 임야는 표고가 82m 내지 110m이고, 경사도는 12도 내지 32도로서, 아래쪽 경사가 완만한 곳에 개발된 택지와는 달리 급경사를 이루고 있고, 지반은 토사층 아래에 암반층으로 형성되어 있는데, 택지로 조성하기 위하여 산림을 제거하고 사면을 절개하게 되면 비가 내릴 때 과다한 토사유출과 산사태의 위험이 있는 사실, 원고는 이 사건 임야 중 7,812㎡에 대하여 급경사를 완화하기 위하여 사면을 절개하여 절토한 후 3단의 옹벽을 설치하여 택지로 조성할 계획이고, 이를 위해서는 높이 2m에서 8m의 옹벽을 405.4m 설치하여야 하고 절토량이 41,588㎡나 되는 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 임야를 택지로 조성하기 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우 산림 및 주변경관이 심하게 훼손되고, 비가 내릴 때 과다한 토사유출과 산사태의 위험이 있으며, 면적이 9,360㎡나 되는 이 사건 임야에 대한 개발을 허용하는 경우 이와 유사한 주변 토지들에 대한 개발도 허용할 수밖에 없어 녹지보존이 어려울 뿐만 아니라 환경의 파괴가 가속화되고 연접한 토지와의 종합적인 토지이용이 불가능하게 되는 결과를 초래할 수 있는 점 등에 비추어, 이 사건 임야는 현재로서는 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호가 규정한 ‘공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역’에 해당하고, 나아가 이 사건 임야의 원형 유지를 통하여 얻는 공공의 이익이 원고가 이를 개발하여 얻는 이익보다 크므로, 이 사건 임야에 대한 토지의 형질변경행위를 금지하는 것이 재량권의 일탈·남용에 해당하지 아니한다 하여, 같은 취지의 사유로 원고의 토지형질변경허가신청을 허가하지 아니한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.

2. 가. 살펴보니, 원심의 사실인정은 정당하고, 거기에 채증법칙 위배나 심리미진 등 상고이유의 주장과 같은 위법이 없으므로, 이 점에 관한 상고이유는 받아들이지 아니한다.

나. 도시계획법 제4조 제1항 제1호는 도시계획구역 안에서 토지의 형질변경 등의 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제5조의2는 시장·군수는 법 제4조 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 건설부령이 정하는 기준에 적합하지 아니한 경우에는 이를 허가하여서는 아니된다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙은 제1조에서 이 규칙은 도시계획구역 안에서 토지의 형질변경 등의 행위에 관한 허가기준을 정함으로써 토지의 합리적인 이용과 도시계획과의 조화를 기하게 하여 도시의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 하면서 제4조 제1항 제3호로 "국방상 또는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역" 안에서는 법 제4조 제1항의 규정에 의한 허가를 하지 아니한다고 규정하고 있는바, 여기서의 ‘공공목적’이라 함은 위 각 규정의 입법목적과 취지 등에 비추어 볼 때 도시계획구역 안에서의 토지의 합리적인 이용과 도시계획사업에 지장을 주지 않게 하기 위한 목적 일반을 포괄하는 개념으로 볼 것이므로, 특정 토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 산림 및 경관을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다면 그러한 사정도 그 토지에 대하여 ‘공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역’에 해당하는지 여부를 결정하는 한 가지 기준으로서 참작될 수 있는 것이고, 그 토지가 일반주거지역에 속한다거나, 위 규칙 제4조 제1항 제1호가 토지의 형질변경 등의 행위의 불허가 지역으로서 제3호의 "국방상 또는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역" 외에 그와 병렬적으로 "녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역"을 따로 규정하고 있다 하여 달리 볼 것은 아니다.

원심이 같은 취지에서, 이 사건 임야를 ‘공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역’에 해당하는 것으로 인정함에 있어 이 사건 임야에 대한 형질변경으로 인하여 초래되는 산림 및 경관의 훼손과 주변 유사토지에 미치는 파급효과를 참작한 것은 정당하고, 거기에 공공목적의 개념 및 범위에 관한 법리를 오해하여 위 규칙 제4조 제1항 제3호의 취지를 잘못 해석·적용하는 등 상고이유의 주장과 같은 위법이 없다. 따라서 이 점에 관한 상고이유도 받아들이지 아니한다.

다. 원심이 인정한 사실과 그 밖에 변론에 나타난 자료에 비추어 보면, 원심이 이 사건 임야는 현재로서는 ‘공공목적상 원형의 유지가 필요한 지역’이고, 그에 대한 토지의 형질변경행위를 금지하는 것이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 볼 수도 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 과잉금지의 원칙이나 재량권의 범위에 관한 법리오해 등 상고이유의 주장과 같은 위법이 없다. 따라서 이 점에 관한 상고이유도 받아들이지 아니한다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 이돈희(재판장) 이임수 서성(주심)