대법원 99두8886 (2001.01.16)

구 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어 '당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지' 여부의 판단이 행정청의 재량에 속하는지 여부(적극) 및 도시기본계획상 개발이 유보된 지역이라는 사유만으로 일체의 토지형질변경허가의 금지를 정하고 있는 서울특별시 예규 제634호(1997. 5. 31.) 토지의형질변경등행위허가사무취급요령의 기준이 객관적으로 합리적이거나 타당한 것인지 여부(소극)

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 김오섭)

【피고, 상고인】 서울특별시 송파구청장

【원심판결】 서울고법 1999. 7. 8. 선고 99누2149 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 1997. 12. 23. 서울 송파구 (주소 1 생략) 답 223㎡, (주소 2 생략) 답 181㎡, (주소 3 생략) 답 1,477㎡(이하 이 세 필지의 토지를 '이 사건 토지'라고 한다)에 관하여 물류창고 신축을 위한 토지형질변경허가신청을 하였으나 피고가 같은 해 12월 24일 이 사건 토지는 녹지지역 내 대규모 미개발 토지로 서울특별시 도시기본계획상 개발이 유보된 문정·장지지역에 위치하고 있어 서울특별시 예규 제634호(1997. 5. 31.) 토지의형질변경등행위허가사무취급요령(이하 '사무취급요령'이라고 한다) 제5조 제1항 제7호의 규정에 의하여 토지의 형질변경등 행위허가 금지대상이라는 이유로 그 신청을 반려하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 판단하기를, 이 사건 사무취급요령은 그 내용이나 성질에 비추어 법규적 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하여 그에 따른 처분이라고 하여 당연히 적법한 처분이라 할 수 없고 그 처분의 적법 여부는 관련 법규의 규정과 취지에 따라 별도로 판단되어야 하는 것이며, 도시계획법 제4조 제1항에 의하여 도시계획구역 안의 토지형질변경 불허가는 추상적으로 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 있다는 우려만으로는 부족하고 구체적으로 도시계획법시행령 제5조의2에 따른 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(이하 '규칙'이라고 한다)이 정하는 기준에 적합하지 아니한 경우에 한하여 할 수 있다고 할 것인데, 이 사건 토지 주변 일대가 이미 토지형질이 크게 변경되어 차고지 및 물류센터 부지로 이용되고 있어서 대규모 미개발녹지라 할 수 없고, 토지형질변경이 되어도 도시계획사업에 지장이 없으며, 그 밖에 이 사건 토지가 규칙 제4조에 속하는 불허가사유에 해당한다고 볼 주장·입증이 없으므로 이 사건 거부처분은 위법하다고 하여 원고의 이 사건 처분 취소 청구를 인용하고 있다.

구 도시계획법 제4조 제1항 제1호, 같은법시행령 제5조의2, 규칙 제4조의 규정의 형식이나 문언 등을 종합하면, 같은 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어서 허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 하겠으나, 행정청 내부의 사무처리준칙인 위 사무취급요령 제5조 제1항 제7호가 '녹지지역 내 대규모 미개발 토지로 서울특별시 도시기본계획상 개발이 유보된 지역'에 대하여는 일체 형질변경행위허가를 불허한다고 제한하고 있는 것은, 위 시행령 제5조의2 소정의 불허가사유인 당해 '토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려'가 있는지 여부에 관계없이 도시기본계획상 개발이 유보된 지역이라는 사유만으로 일률적인 금지를 정하고 있는 것이어서 그 기준이 객관적으로 합리적이라거나 타당하다고 할 수 없다.

기록과 관계 법령에 비추어 보면 원심이 인용한 제1심판결이 그 판시와 같은 사유로 이 사건 토지가 그 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있어 형질변경행위허가를 할 수 없는 경우에 해당하지 아니한다고 판단한 것은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 토지형질변경에 관한 도시계획법 등 관련 법령 규정 등에 관한 법리나 재량권 행사의 한계에 관한 법리, 위 사무취급요령의 법률적 성질 등을 오해하거나 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 상고이유의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 유지담(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)