부산고법 2001누4900 (2003.04.18)

학교법인이 대학시설을 확장할 수 있는 기존의 공공시설입지승인에 대하여 토지소유자가 반발하자 학교법인으로 하여금 토지취득을 용이하게 하기 위하여 그 토지를 도시지역에 편입시켜 도시계획시설결정의 방법을 사용한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 한 사례

【원고(선정당사자), 항소인】 원고(선정당사자) (소송대리인 변호사 박옥봉)

【피고, 피항소인】 울산광역시장 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 하만영 외 1인)

【제1심판결】 울산지법 200 1. 11. 7. 선고 2000구1747 판결

【주 문】

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2000. 6. 15. 울산광역시고시 제2000-79호로 고시하여 한 울산도시계획시설(학교)결정을 취소한다.

3. 소송비용은 1, 2심 모두 피고의 부담으로 한다.

【청구취지 및 항소취지】 주문과 같다.

【이 유】 1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6호증, 을 제1, 2, 5, 7, 10호증의 각 1, 2, 을 제3, 4, 8, 11, 12, 16호증, 을 제6호증의 1, 2, 3, 을 제9호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고(선정당사자, 이하 '원고'라 하고, 뒤의 선정자들과 함께 가리켜 '원고등'이라 한다)는 울산 울주군 (주소 1 생략) (이하 그냥 '곡천리'라 한다)의 답 294㎡ 소유자이고, 선정자 2, 선정자 3은 (주소 2 생략) 임야 74,479㎡를 다른 2인과 공동으로 소유(1989. 12. 28. 원고 명의에서 이들 명의로 소유권이전등기가 경료되었다.)하고 있다.

나. 피고는 위 가.항 판시의 원고 등의 토지들을 비롯하여 (주소 3 생략) 일대 175,348㎡의 토지들(이하 '이 사건 토지'라 한다)에 대하여, 아래 (1)항 내지 (4)항 판시의 과정(즉 차례로, 울산도시기본계획승인, 공공시설입지승인, 국토이용계획변경결정)을 거쳐 그 (5)항 판시와 같이 도시계획시설결정을 하였다.

(1) 피고는 1997. 3. 26., [별지] 관계 법령 2.항 기재의 구 도시계획법 제10조의2 제1항에 의하여 2016년 울산도시기본계획을 수립하여 같은 해 7. 11. 건설교통부(이하 '건교부'라 한다)장관으로부터 승인받았다.

(2) 피고는 1997. 11. 28., 학교법인 춘해학원(이하 그냥 '춘해학원'이라 한다)이 같은 해 9. 11. 교육부장관으로부터 부산 부산진구 전포3동 504-417 외 4필지의 토지(4,721㎡)상에 있는 부설 춘해간호전문대학을 춘해학원 소유의 (주소 3 생략) 등 11필지 합계 74,702㎡의 토지로 이전하는 계획(이하 위 춘해학원 소유 토지를 '춘해학원 토지'라 하고, 그 이전계획을 '춘해대학 이전계획'이라 한다)을 승인받자, 2005년까지의 24개학과, 4,400명의 학생정원수용을 내용으로 하는 위 대학의 학사장기발전계획(이하 '춘해대학장기발전계획'이라 한다)을 받아들여 (주소 3 생략) 일대 합계 176,125㎡의 토지에 관하여 [별지] 관계 법령 1.항 기재의 구 국토이용관리법 제20조, 같은법시행령 제58조에 의하여 공공시설인 춘해간호전문대학을 설립하기로 하는 공공시설입지승인을 하고 같은 해 12. 13. 이를 고시하였으며, 춘해학원의 신청에 따라 1998. 4. 18. 공공시설명을 춘해대학으로, 면적을 175,566㎡로 각 변경승인하고 같은 달 23. 이를 고시하였다(이하 '이 사건 공공시설입지승인'이라 한다).

(3) 피고는, 1998. 7. 31. 울산 북구 및 이 사건 토지가 포함된 울주군 일대의 일부 토지를, 국토이용관리법상 용도지역을 준농림지역 등에서 도시지역으로 바꾸기 위하여 건교부장관에게 국토이용계획변경신청을 하고, 건교부장관이 같은 해 12. 14. 국토이용관리법 제8조 제1항에 의하여 국토이용계획을 변경하여 고시(이하 '이 사건 국토이용계획변경결정'이라 한다)하자, 같은 달 18. 국토이용관리법시행령 제6조 제3항에 따라 일반의 열람을 위한 공고를 하였다.

(4) 울주군수는, 이 사건 국토이용계획변경결정에 따라 이 사건 토지가 도시지역에 편입되자, 1999. 11. 23. 이 사건 토지에 이 사건 공공시설입지승인과 같은 내용의 도시계획시설인 춘해대학의 설치를 위한 울산도시계획시설(학교)결정을 하는 데에 대하여 주민들의 의견 청취 및 공람실시를 위하여 구 도시계획법 제11조, 제16조의2, 같은법시행령 제14조의2에 따른 공고를 하고, 같은 해 12. 23. 울주군의회의 의견을 들은 다음 2000. 5. 29. 피고에게 도시계획시설결정신청을 하였다.

(5) 피고는, 2000. 6. 9.자 울산광역시 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐, 같은 달 15. 위 (4)항 판시의 신청을 받아들여 도시계획법 제12조에 따라 이 사건 토지에 관하여 울산도시계획시설(학교)결정을 하고, 울산광역시 고시 제2000-79호로 이를 고시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

2. 처분의 적법 여부

가. 양측의 주장 요지

(1) 원 고

원고는, 아래와 같은 사유를 들어, 이 사건 처분이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하고 있다.

(가) 이 사건 처분은, 도시기본계획의 수립조차 없는 상태에서 지방의회의 의견청취 등의 절차도 거치지 아니한 채 도시계획결정도 없이 이루어졌을 뿐 아니라 이해관계인인 원고 등에 대한 처분의 사전통지 및 의견청취 절차를 취하지 아니하였음은 물론 처분의 고지 및 행정심판 등의 불복절차 등을 알리는 절차를 행하지 아니하고 이루어졌으니, 절차상의 하자가 있어 위법하다.

(나) 이 사건 처분은 아래 ①항 내지 ⑤항 판시와 같은 이유로, 사유재산권보장, 과잉금지의 원칙 및 이익형량의 원칙에 위배됨은 물론 신뢰성, 적법성, 투명성, 객관성, 공평성 등을 결여하여 재량권을 일탈, 남용하였다.

① 건교부의 도시계획(재정비)수립지침에 의하면, 원칙적으로 그 시설결정 대상토지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 확보하여 시설결정을 출원한 경우 도시계획시설을 입안하도록 하고, 대학(전문대학포함) 입안시 수도권 이외의 지역에서는 대학설립ㆍ운영규정에 의한 교지면적의 150% 이내에서만 하도록 되어 있는데, 이 사건 토지에는 춘해학원 토지가 53,105㎡만 포함되어 있어 이 사건 토지의 80%에 훨씬 못미치는 토지만 확보된 상태이고, 또 대학설립ㆍ운영규정에 의하여 산출한 교지면적은 22,448㎡로서 위 지침에 의하여 기준면적을 산정하면 33,896㎡(교지면적 22,448×150%)에 불과함에도 이를 훨씬 초과한 면적의 이 사건 토지에 관하여 이 사건 처분을 함으로써 위 지침을 위반하였고, 가령 위 지침상의 기준면적을 초과하여 도시계획시설결정을 할 필요성이 있다 하더라도, 그럴 경우는, 먼저 춘해학원 토지 전체를 대상으로 삼고 그 잔여부분에 한하여 타인소유 토지를 대상으로 삼아야 할 터인데도, 춘해학원 토지 일부(53,105㎡)만 이 사건 처분의 대상으로 삼고 나머지 토지는 여기에서 제외하면서 그 대신 원고 등의 토지를 비롯한 타인소유 토지를 그 처분 대상에 포함시켰다.

② 춘해대학 장기발전계획에 의하면, 이 사건 토지의 대부분에는 주차장, 운동장, 정원 등의 휴식공간이 들어서는데, 주차장은 주차건물 또는 지하공간으로 최소화 또는 대체활용할 수 있는 방법이 있고, 정원 등 휴식공간은 학교 남쪽에 조성되어 있는 공원 등을 이용하면 족할 것이며, 한편 공공시설입지승인된 176,125㎡ 중에는 비탈면 및 조경지, 보존수림대, 기타 용도불명의 토지가 132,128㎡나 들어있는 점에 비추어 보면, 이 사건 토지 전부에 관하여 이 사건 처분을 하여야 할 필요성이 전혀 없다.

③ 춘해대학 장기발전계획 자체를 보더라도, 향후 취학 대상자의 급감으로 기존 대학조차 그 존립을 위협받을 것으로 보이는 상황이어서 그 현실성이 없고, 그 소요예상자금도 1,083억 원의 거액으로서 춘해학원의 재정사정과 자금확보실태에 비추어 이를 추진, 실행할 수 있을 것으로 보이지 아니한다.

④ 춘해학원은 1995. 2. 9. 이 사건 토지 인근의 목장용지인 곡천리 산 72-7(3,204㎡), 산 72-8(11,154㎡) 및 산 72-15(2,331㎡)의 토지를 매수하였다가 공공시설입지승인신청을 앞두고 이를 춘해학원과 관련이 있는 소외인에게 매도하였고, 그 후 이들 토지는 1997. 3. 10. 산림형질변경허가를 받아 대지로 등록되어 지가가 상승하였는데, 이는 춘해학원에 특혜를 부여하는 결과를 초래하였다.

⑤ 이 사건 토지에는 대부분 공장들과 양계장, 우사, 가옥 등이 설치되어 있는 데 반하여 춘해학원 토지를 기준으로 그 반대편에는 이미 택지화 된 나대지가 많이 있는데도, 굳이 민원발생의 우려가 있는 이 사건 토지에 대하여 이 사건 처분을 한 것은 현실성과 객관성이 결여되어 있다.

(2) 피 고

(가) 이 사건 처분은 이미 국토이용관리법 소정의 공공시설입지승인이 난 지역이 도시지역에 편입됨에 따라 그에 맞추어 구 도시계획법에 의하여 도시계획시설결정을 한 것에 지나지 않아 기존의 이 사건 공공시설입지승인에 비하여 이 사건 처분으로 인하여 원고 등의 새로운 이익이 침해되는 것은 아니므로, 이 사건 소는 법률상 이익이 없어 부적법하다.

(나) 아래 ①항 내지 ⑦항의 사유에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익보다 이로써 달성하고자 하는 공익상의 필요가 더 크므로, 이 사건 처분은 적법하다.

① 이미 국토이용관리법 소정의 공공시설입지승인이 난 지역을 도시계획구역에 편입시켜 이 사건 처분을 한 것으로서, 원고가 공공시설입지승인취소를 구하는 소를 제기하였으나 원고 패소판결이 확정되어 공공시설입지승인이 위법하다고 다툴 수 없게 된 이상, 그 후속처분인 이 사건 처분은 당연히 위법하다고 볼 수 없다.

② 춘해대학 장기발전계획에 따른 2005년까지의 학생정원인 4,400명을 수용하기 위한 대학설립운영규정상의 교지면적은 99,456㎡이긴 하나, 위 규정은 대학설립에 있어서 요구되는 최소한의 면적에 불과하여 장래에 소요될 수 있는 적정부지를 감안하여 이 사건 공공시설입지승인이 된 것이고, 춘해학원이 위 계획을 추진할 수 있도록 행정적인 지원을 함으로써 대학주변의 부동산투기를 사전에 차단하고, 교육환경을 저해하는 무분별한 개발을 억제하기 위한 공익상 필요에 의하여 이 사건 처분이 이루어졌다.

③ 울산지역의 인구 증가에 따른 대학교육 수요를 충족시키기 위하여 대학시설을 유치함으로써 부족한 기존의 대학시설(종합대학교 1개교, 전문대 1개교)을 확충하는 등 교육여건을 개선하고 지역을 발전시키기 위하여 이 사건 처분이 행하여졌다.

④ 춘해학원 토지 중 이 사건 처분 대상에 포함된 53,105㎡를 제외한 나머지 토지는 도시계획상 공원으로 결정되어 있어 다른 용도로 이용이 불가능하여, 이를 이 사건 처분의 대상토지에 포함시킬 수는 없다.

⑤ 춘해대학을 기준으로 이 사건 토지의 반대편 지역은 이미 1997. 3. 10. 울주군수로부터 주택부지 조성을 위한 산림형질변경허가가 나 있어 그 지역에 다시 공공시설을 설치하는 것은 동일 토지에 중복하여 처분을 하는 결과를 초래하게 된다.

⑥ 구 도시계획법 제54조, 같은법시행령 제62조 제1항 제16호는, 이 사건 토지와 같은 자연녹지지역안에서의 건폐율을 20% 이하로 제한하고 있어, 이에 따른 이 사건 토지에 대한 건축가능면적은 35,069㎡인데 반하여, 정원 4,400명을 기준으로 한, 춘해대학 장기발전계획에 의한 교사면적이 32,904㎡, 별지 관계 법령 기재 대학설립ㆍ운영규정에 의한 교사면적이 49,728㎡인 점에 비추어 보면, 이 사건 처분은 학교시설부지를 과도하게 책정한 것으로 볼 수 없다.

⑦ 이 사건 처분으로 인하여, 원고 등의 토지가 수용되는 경우가 발생한다고 하더라도 이는 관련 법령에 따라 적법한 절차에 의하여 이루어질 것이므로, 원고등에게 특별한 손해가 발생하는 것도 아니다.

나. 관계 법령

[별지] 기재와 같다.

다. 판 단

(1) 위 가.(2)(가)항의 주장에 관한 부분

구 국토이용관리법 제20조 소정의 공공시설입지승인은 같은 법 제15조 소정의 용도지역 안에서 제한되는 행위를 예외적으로 공공시설설치에 한하여 사업시행자에게 이를 허용하는 것인데 반하여, 구 도시계획법 제12조에 의하여 도시계획결정이 고시되면 도시계획구역안의 토지나 건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받게 될 뿐 아니라 사업시행자는 같은 법 제29조, 제30조에 의하여 도시계획구역안의 토지, 건축물 등을 수용 또는 사용할 수 있으므로, 그 소유자는 공공시설입지승인에 비하여 현저한 불이익을 입을 것으로 보이는바, 사정이 그러하다면, 원고 등으로서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 것이다.

따라서 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

(2) 위 가.(1)(가)항의 주장에 관한 부분

위 1.나.항 및 아래 (3)(나)⑤항 판시의 사실관계에 의하면, 울주군수가 구 도시계획법의 규정에 따라 도시계획시설(학교)결정을 하기 위하여 공람·공고 등을 통하여 주민들의 의견과 울주군 의회의 의견을 들은 다음 도시계획시설(학교)결정신청을 하였고, 피고가 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 이 사건 처분에 이른 것이므로, 이 사건 처분을 함에 있어서 원고 등의 주장과 같은 절차상의 위법이 있다고 할 수 없고, 또 피고가 원고 등의 이해관계인 각자에게 사전통지나 이 사건 처분의 내용 및 불복절차 등을 별도로 통지할 의무는 없다 할 것이다.

따라서 원고의 위 주장은 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

(3) 위 가.(1)(나)항 및 그 (2)(나)항의 주장에 관한 부분

(가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다( 대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조).

(나) 사실관계

다음 사실은 앞에서 든 각 증거와 갑 제5, 6 내지 11, 13, 14, 18호증, 갑 제26호증의 10, 21, 22, 28의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

① 춘해대학 이전계획에 의하면, 1999. 3. 정원 1,280명을 수용하는 것을 전제로 춘해학원 토지(대학설립ㆍ운영규정에 의하면, 위 정원을 기준으로 한 교지기준면적은 28,448㎡이다.)상에 14,224㎡의 교육시설(강의동 등의 교육기본시설, 대학본부, 도서관 등의 교육지원시설)을 1998. 12.까지 완공하는 내용이었다.

② ㉮ 춘해대학 장기발전계획에는, 부지 175,566㎡상에 2005년까지 단계적으로 24개학과 학생정원 4,400명을 수용하는 것을 전제로 그 때까지 부지 전반에 걸쳐 교육시설 등 제반 물적 시설을 건축하는 것으로 되어 있으나, 부지의 구체적 활용(위 175,566㎡ 중 175,514㎡를 기준)은, 32,904㎡상에 교육시설, 체육시설(대운동장, 체육관 등) 및 주거시설(기숙사)을, 23,158㎡상에는 주차장 및 도로를 설치하되, 경사가 심하고, 개발시 어려움이 따르는 부분 즉, 비탈면 및 조경지 22,451㎡, 보존수림대 73,192㎡는 자연상태로 두며, 기타 외부공간으로 23,809㎡를 설정해 놓는 것으로 되어 있었고, 토지매입비 및 시설설치비 등에 소요되는 재원 추산액 총 1,083억 여 원은 기존 학교 매각대금, 교비, 동창회기부, 재단전입금 등으로 충당하는 것으로 되어 있으나, 그 재원확보의 확실성이 부족한 실정이다.

㉯ 한편, [별지] 관계 법령 3.항 기재 대학설립ㆍ운영규정에 의하여 정원 4,400명을 기준으로 산출한 교사면적은 49,728㎡이고, 교지면적은 99,456㎡이다.

③ ㉮ 피고는 춘해대학 장기발전계획에 따라 단계적으로 입지승인을 할 경우 교지확보가 곤란하고, 교육환경조성이 어려워진다고 보아 교육부장관의 이전승인면적을 초과하여 이 사건 공공시설입지승인을 하였다.

㉯ 그런데 원고는 1998. 7. 24. 울산지방법원에 이 사건 공공시설입지승인의 취소를 구하는 소를 제기하여 1999. 4. 7. 청구기각판결을 선고받고 항소하였으나, 항소심인 이 법원에서는 제소기간도과를 이유로 소각하판결이, 상고심에서는 상고기각판결이 각 선고되어 이 사건 공공시설입지승인에 대하여 원고로서는 더 이상 다툴 수 없게 되었다.

④ 이 사건 공공시설입지승인 대상 토지 176,125㎡는 농지가 42,513㎡로 비율상 24%를, 임야가 70,625㎡로 비율상 40%를 차지하고 있고, 그 토지상에는 원고의 주택 2채를 포함한 주택 5채, 공장 3동, 축사(양계사) 6동이 축조되어 있다.

⑤ 이 사건 처분에 앞서 행해진 위 1.나.(4)항 판시의 주민들의 의견청취 및 공람실시를 위한 공고, 울주군의회의 의결 및 그 (5)항 판시의 도시계획위원회의 심의의 각 경과는 다음과 같다.

㉮ 위 공고 후 원고 등을 비롯한 대상 토지 소유자 19명은 울주군에 울산도시계획시설(학교)결정에 대한 반대의견을 제출하였다.

㉯ 울주군의회는, '인구증가와 이에 따른 대학교육 수요가 현재의 대학시설(4년제 대학 1개교, 전문대학 1개교)이 감당하기에는 부족하여 대학시설 확충으로 광역적·고등교육 수요에 대처하고 대학시설 유치로 인한 지역개발을 통하여 시 전체의 균형된 발전을 도모하기 위하여 대학유치가 필수적'이라는 이유로 공공시설입지승인된 이 사건 토지에 도시계획시설결정을 하는 것이 타당하다는 의견을 나타내면서도, 사업시행시 보상문제 등으로 반대의견을 낸 토지소유자들과의 사이에 충분한 협의를 거침으로써 민원이 발생하지 않도록 하여야 할 것이라는 의견도 나왔다.

㉰ 위 1.나.(5)항 판시의 도시계획위원회에서는, 일부 위원이 "'실제로 협의매수가 안 되는 큰 토지(이 사건 토지 등을 가리킨다)가 학교부지로 꼭 필요한 토지인가'라는 문제도 검토되어야 할 것 같습니다" 또는 "도시계획시설로 결정되더라도 군에서 협의매수할 수 있는 방안을 강구해야 될 것으로 생각합니다."는 의견을 제시하였으나, 원고등 토지소유자 일부가 이 사건 공공시설입지승인에 대하여 반발하고 있는 상황에서 춘해학원의 원활한 사업추진을 위하여서는 도시계획시설결정의 방법을 택하는 것이 좋다며 그렇게 의결하였다.

⑥ 춘해대학은 1997년 당시에는 학생수가 960명이었고, 이 사건 이전계획에 따른 시설을 신축하여 1999. 3.경부터 신입생을 모집하여 부분적으로 운영중에 있으나, 그 과정에서 춘해학원이 이 사건 공공시설입지승인 대상 토지 소유자들로부터 그 토지 매수가 뜻대로 되지 아니하자 수용의 방법을 쓰는 등으로 토지취득을 쉽게 하기 위하여 국토이용계획변경결정의 방법을 써서, 도시계획시설결정이 가능하도록 이 사건 토지를 일단 도시지역에 편입시키게 한 후 이 사건 처분을 얻어냈다.

(다) 판 단

① 위 가.(1)(나)①, ④항의 주장에 관한 부분

먼저, 건교부지침과 같은 행정규칙은 행정부 내부에서 그 사무처리절차 등의 기준을 정한 것으로서 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없으므로, 피고가 위 지침을 위반하여 이 사건 처분을 한 것만으로는 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없으므로, 원고의 위 가.(1)(나)①항 주장은 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

다음, 위 가.(1)(나)④항 판시의 원고 주장사실은 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 부분 주장도 이유 없다.

② 위 가.(1)(나)항의 나머지 주장 및 그 (2)(나)항의 주장에 관한 부분

위 1.항 및 위 (나)항 판시 사실에 나타난 여러 사정 특히, 춘해대학 장기발전계획은, 향후 2005년까지 학생 정원이 4,400명으로 증가될 것을 전제로 하여 이 사건 토지상에 교육시설 등 제반 물적시설을 설치하고, 그에 따른 재원을 마련한다는 것이지만, 이는 춘해대학 자체의 주관적인 판단과 계산에 의하여 작성된 것일 뿐, 향후 예상되는 교육수요, 막대한 소요 재원의 확보가능 여부 등 계획의 구체적 타당성과 현실성에 대한 객관적인 검토와 분석에 기하여 이루어지지는 않았으며, 가령 학생정원 4,400명 증원이 장래 교육수요에 비추어 가능하다고 하더라도 그에 필요한 교사면적은 49,728㎡, 교지면적은 99,456㎡으로서 이 사건 토지의 면적에는 훨씬 못미치고, 이 사건 토지에 대한 세부활용계획도 비탈면 및 조경지 22,451㎡, 보존수림대 73,192㎡, 용도불명의 기타 외부공간 23,809㎡ 등으로 설정되어 있어 교육시설 등 물적 시설의 확충에 반드시 필수적이라고는 볼 수 없는 부분에 상당한 면적을 할애하고 있는 점, 춘해학원으로서는 도시계획시설결정의 방법을 빌리지 않더라도, 기존의 방법인, 이 사건 공공시설입지승인의 방법을 가지고도, 이 사건 이전계획에 따른 대학시설을 운영하면서 자신이 마련한 학사장기발전계획과 장래의 구체적이고 타당성 있는 교육수요 및 현실적인 재원확보실태 등을 종합하여 그 시설을 확장하는 과정에서 토지 소유자들과 협의하여 필요한 부지를 취득하는 방법으로 사업을 시행할 수 있을 것이고, 원고 등을 비롯한 대상토지의 소유자들로서도 재산권의 이용에 제한을 받게 된 상태에서 더 이상 공공시설입지승인을 다툴 수 없게 되었으므로, 협의취득과정에서 비상식적인 금원을 요구하면서까지 춘해학원의 사업시행을 방해 내지 저지할 수는 없을 것으로 보이는 점 등을 종합하고, [별지] 관계 법령 기재 각 법령의 규정과 위 (가)항 판시 법리를 대비하여 사회통념에 비추어 판단하면, 공익적 필요성에 대한 위 가.(2)(나)항 판시의 피고 주장 사정(그러한 필요는 이 사건 공공시설입지승인으로도 충분히 달성 가능한 것으로 봄이 상당하다.)을 감안하더라도, 이 사건 처분은, 사업시행자인 춘해학원이 자신의 학사장기발전계획에 따라 대학시설을 확장할 수 있도록 이미 공공시설입지승인이 되어 있는데도 불구하고, 피고가 사업시행자인 춘해학원측의 편익만을 지나치게 고려함으로써 절차적 정의가 무시되고 공익과 사익의 이익형량이 정당성과 객관성을 결여함으로써 사유재산권이 과잉침해된 경우에 해당한다고 할 것이다.

사정이 위와 같다면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하여 위법하다고 봄이 상당하다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 강문종(재판장) 안창환 소영진