서울행정법원 2003구합23820 (2005.06.03)

【원 고】

【피 고】 서울특별시 양천구(소송대리인 법무법인 강서 담당변호사 김의열)

【변론종결】2005. 5. 13.

【주 문】

1. 피고는 원고들에게 별지 원고별 손실보상금내역표 중 ‘손실보상금차액’란 기재 각 해당 금원과 위 각 금원에 대하여 2003. 7. 16.부터 2005. 6. 3.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항의 원고별 인용금액 중 각 1/2에 한하여 가집행할 수 있다.

【청구취지】주문과 같다.

【이 유】1. 이 사건 수용의 경위

가. 실시계획의 인가 및 고시

- 도시계획사업(달마을근린공원조성)

- 2002. 10. 15. 양천구 고시 제2002-74호

나. 서울특별시지방토지수용위원회의 2003. 5. 31.자 수용재결

- 수용대상 : 원고들 공유의 서울 양천구 목동 산 51-10 임야 8,638㎡(2003. 9. 17. 같은 동 946-2로 등록전환. 원고1 3568/8920, 원고2,3,4 각 1784/8920 지분. 이하 ‘제1 토지’라 한다), 같은 동 산 52 임야 9,422㎡(2003. 9. 17. 같은 동 946-5로 등록전환. 원고1 소유. 이하 ‘제2 토지’라 한다), 같은 동 산 53-6 임야 2,083㎡(2003. 9. 17. 같은 동 946-7로 등록전환. 원고2,5,6,4 각 1/4 지분. 이하 ‘제3 토지’라 한다)

- 수용시기 : 2003. 7. 15.

- 감정평가법인 : 삼일감정평가법인, 글로벌감정평가법인(이하 ‘수용재결감정’이라 한다)

- 손실보상금 : 별지 원고별 손실보상금내역표 중 ‘수용재결보상금’란 기재 각 해당 금원

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제3호증의 1 내지 4, 갑 제27호증의 4, 5, 7의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 수용재결의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고들의 주장

이 사건 수용재결은 아래와 같은 이유로 위법하므로, 피고는 원고들에게 이 법원의 아세아감정평가법인(감정인 양원진)에 대한 감정촉탁결과(이하 ‘법원감정’이라 한다)에 따른 이 사건 각 토지에 대한 평가액과 이 사건 수용재결금액과의 차액을 지급하여야 한다.

(가) 비교표준지 선정

1) 이 사건 각 토지는 당초 일반주거지역에 속하였는데, 이 사건 달마을근린공원조성사업의 시행을 직접 목적으로 하여 도시계획시설인 공원용지에 편입되고 용도지역이 자연녹지지역으로 변경되었다. 따라서 이 사건 각 토지에 대한 손실보상금을 산정함에 있어서는 공원용지라는 공법상 제한이 없는 것으로 상정하여 평가하여야 할 뿐만 아니라 변경되기 전의 용도지역인 일반주거지역 내의 표준지를 비교표준지로 선정하여 평가하여야 한다. 그럼에도 수용재결감정은 이 사건 각 토지의 비교표준지로 자연녹지지역 내에 속하고 공원용지에 편입된 서울 양천구 목동 산 53-3 임야 3,074㎡를 비교표준지로 선정한 후 단순히 공원용지의 제한이 없는 상태로 상정하여 평가하였다. 따라서 이 사건 수용재결의 기초가 된 수용재결감정평가는 이 사건 각 토지와 용도지역이 다른 위 비교표준지를 선정한 잘못이 있다.

2) 수용대상토지에 대한 손실보상액을 산정함에 있어서는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선정하여 그 표준지의 공시지가를 기준으로 감정평가를 하여야 하므로, 감정평가에 있어서는 원칙적으로 둘 이상의 표준지를 선정하여야 할 것인데, 수용재결감정평가는 하나의 비교표준지만을 선정하여 감정평가를 한 잘못이 있다.

(나) 개별요인 비교

이 사건 각 토지는 원고들 소유의 다른 토지인 서울 양천구 목동 산 53-4 토지 등과 일단지로서 한면이 12m에 접하고 있어 중로한면에 해당함에도 수용재결감정은 개별요인 중 가로조건에 관하여 이 사건 각 토지가 소로한면(삼일감정), 세로(글로벌감정)에 접한 것으로 잘못 평가하였고, 다른 조건의 격차율을 산정함에 있어서도 실제보다 낮게 잘못 평가하였다.

(다) 기타요인 보정

수용재결감정은 이 사건 각 토지가 공원예정지에 편입됨으로 인하여 인근 토지들에 비하여 공시지가가 지나치게 낮게 책정되었을 뿐만 아니라 지가상승률이 억제된 점, 이 사건 각 토지가 대규모택지를 개발할 수 있는 완만한 경사의 대단위 토지라는 점 등의 기타요인을 전혀 참작하지 아니하였다.

(2) 피고의 주장

이 사건 각 토지의 용도지역이 일반주거지역에서 자연녹지지역으로 변경된 것은 서울특별시장이 1991. 2. 12. 구청장들에게 용도지역을 실제와 부합되게 변경하라는 자치구 도시기본계획수립 지침과 추진계획을 시달함에 따라 피고가구 도시계획법 제10조의2의 규정에 의한 도시기본계획을 마련하고 위 도시기본계획에 기하여 용도지역을 변경하게 된 것인 점, 도시근린공원은도시공원법 제4조,같은 법 시행규칙 제4조 별표 2의 규정에 의하여 주거지역에서도 설치 가능하도록 되어 있어 이 사건 달마을근린공원조성사업을 위하여 용도지역을 자연녹지지역으로 굳이 변경할 필요성도 없었던 점, 위 용도지역의 변경과 이 사건 달마을근린공원조성사업에 착수한 시점 사이에 5년 10개월의 장기간이 경과된 점, 이 사건 각 토지의 입목 본수도가 서울특별시토지의형질변경등행위허가기준등에관한조례 제3조 제1항 제1호 소정의 개발행위허가 금지 기준으로 정한 51%를 훨씬 상회하여 녹지 외의 용도로 사용이 불가능한 점 등에 비추어 볼 때, 위 용도지역 변경은 일반적 계획제한에 해당할 뿐 이 사건 달마을근린공원조성사업을 직접 목적으로 한 것이 아니므로 자연녹지지역 내의 표준지를 비교표준지로 선정한 수용재결감정을 기초로 한 이 사건 수용재결은 정당하다.

설령 원고들 주장대로 이 사건 각 토지의 용도지역을 일반주거지역으로 본다고 하더라도, 그 비교표준지를 선정함에 있어 일반주거지역 내의 지목이 임야이고, 이용상황이 자연림인 서울 양천구 신정동 산 138-2 토지나 이 사건 각 토지와 인접한 강서구에 이와 부합되는 표준지가 있음에도, 법원감정인은 이 사건 각 토지와 이용상황이 전혀 다른 단독주택지의 표준지를 비교표준지로 잘못 선정하였다.

나. 인정사실

(1) 이 사건 각 토지는 서울 양천구 목동에 소재하는 금호아파트 남쪽 인근에 위치하고, 부근은 아파트, 단독주택 및 다세대주택, 임야 등이 밀집되어 있는 일반주택지대이며, 남동쪽으로 도로에 접하고 있어 차량접근이 용이하고, 대부분 자연림으로 이용되고 있다.

(2) 이 사건 각 토지의 용도지역 변경과정을 살펴보면 아래와 같다.

① 이 사건 각 토지 일대는 1966. 4. 29. 건설부 고시 제2371호로 일반주거지역으로 용도지역 변경되었는데, 1971. 8. 6. 건설부 고시 제465호로 서울도시계획공원신설결정되었다가 지적승인 고시되지 아니하여, 1976. 10. 28. 서울특별시 고시 제279호로 위 도시계획시설(공원)결정이 실효되었고, 1977. 7. 9. 건설부 고시 제138호로 서울도시계획공원변경 및 결정되었으며, 1978. 8. 22. 서울특별시 고시 제422호로 도시계획시설(공원)로 지적승인되었다.

② 서울특별시장은 1991. 2. 12. 각 구청장에게 자치구 도시기본계획수립 지침과 추진계획을 시달하였고, 피고는 1994. 2.경 일반주거지역 내의 공원 등에 의해 불합리하게 구획된 용도지역을 실제 용도에 맞게 자연녹지지역으로 변경하기 위한 도시기본계획(안)을 마련하여 1996. 6. 14.경 양천구도시계획위원회에 위 도시기본계획에 따라 이 사건 각 토지 일대 등을 자연녹지지역으로 변경하는 내용의 도시계획용도지역변경안건을 상정하였으며, 그에 따라 1997. 1. 22. 서울특별시 고시 제1997-11호로 자연녹지지역으로 변경되었다.

③ 그 후 2001. 11. 22. 서울특별시 고시 제2001-374호로 도시계획시설(공원)조성계획이 결정되었고, 2001. 12. 31. 양천구 고시 제2001-87호로 지적승인됨에 따라 2002. 10. 15. 이 사건 달마을근린공원조성사업의 실시계획이 인가되었다.

(3) 이 사건 각 토지 중 제1 토지의 용도지역 변경과정을 구체적으로 보면 아래와 같다.

① 분할전 제1 토지 8,920㎡는 1996. 12. 16.자 토지이용계획확인서에는 용도지역이 일반주거지역이고 일부가 공원용지로 편입되어 있었는데, 위 공원용지에 편입된 부분에 해당하는 제1 토지에 대한 이 사건 달마을근린공원조성사업 시행 이후인 2003. 7. 28.자 토지이용계획확인서에는 용도지역이 자연녹지지역이고 제1 토지 전부가 공원용지로 편입되어 있는 것으로 기재되어 있다.

② 서울 양천구 목동 산 51-17 임야 198㎡는 2000. 8. 23. 분할전 제1 토지 중 위 공원용지에 편입되어 있지 않던 부분이 분할된 토지로서, 2000. 9. 25. 경계정정으로 면적이 282㎡로 변경되었고, 2000. 9. 29. 서울 양천구 목동 29-50 임야 289㎡로 등록전환되어 말소되었다. 위 29-50 임야 289㎡는 2001. 5. 30. 서울 양천구 목동 29-53 임야 46㎡가 분할됨에 따라 면적이 243㎡로 감소되었고, 2002. 6. 7. 지목이 대지로 변경되고 같은 날 서울 양천구 목동 29-51 토지와 합병되었는데, 2003. 10. 10.자 토지이용계획확인서에는 용도지역이 제1종 일반주거지역{일반주거지역(세분)변경결정입안}, 제2종 일반주거지역으로 되어 있다.

③ 또한 위 29-53 임야 46㎡는 2002. 6. 20. 지목이 대지로 변경되어 같은 날 같은 동 29-30 대 271㎡에 합병되어 말소되었고, 합병 후 위 29-30 대 317㎡의 2003. 10. 10.자 토지이용계획확인서에는 용도지역이 제1종 일반주거지역{일반주거지역(세분)변경결정입안}, 제2종 일반주거지역으로 되어 있다.

(4) 수용재결감정은 이 사건 각 토지에 가해진 공법상 제한(공원용지)이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우이고 따라서 그 제한을 받지 아니한 상태로 평가되어야 하므로 비교표준지의 선정도 공원용지에 편입되지 않은 자연녹지지역 내 자연림 상태의 표준지를 선정하여야 하나, 인근지역에 적정한 표준지가 소재하지 않다는 이유로 이 사건 각 토지의 비교표준지로 용도지역이 자연녹지(공원)지역에 위치한 서울 양천구 목동 산 53-3 임야 3,074㎡(이용상황 : 자연림, 도로교통 : 중로한면, 형상지세 : 사다리 완경사, 2002. 1. 1. 기준 공시지가 : 80,000원/㎡. 이하 ‘제1 표준지’라 한다)를 선정하였다. 다만 수용재결감정은 이 사건 각 토지를 평가함에 있어 개별요인 중 행정적 조건에 관하여 공원용지에 편입됨으로 인한 공법상 제한을 받지 아니한 상태로 평가하여 격차율을 1.67로 산정하였다.

(5) 반면, 법원감정은 이 사건 각 토지의 용도지역이 일반주거지역에서 자연녹지지역으로 변경되고 공원용지에 편입된 것은 이 사건 달마을근린공원조성사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이라는 이유로 이 사건 각 토지의 비교표준지로 변경 전 용도지역인 일반주거지역 내에 위치하고 공원용지로 제한받지 않는 상태의 표준지인 서울 양천구 목동 315-10 대 225㎡{이용상황 : 단독주택, 도로교통 : 세로(가), 형상지세 : 세장형 완경사, 2002. 1. 1. 기준 공시지가 870,000원/㎡. 이하 ‘제2 표준지’라 한다}를 비교준지로 선정하였다.

또한, 법원감정은 이 사건 각 토지의 개별요인의 격차율을 0.49로 산정하고, 서울 양천구 목동 231-73 토지가 2003. 5.경 ㎡당 금 1,745,000원에 거래된 사례 등을 참작하여 이 사건 각 토지에 대한 기타요인의 보정률을 1.20으로 산정하였다.

(6) 한편, 원고1,2,3,4의 공동소유인 서울 양천구 목동 946-6 임야 5,451㎡, 소외1의 소유인 같은 동 946-8 임야 3,074㎡도 이 사건 달마을근린공원조성사업에 편입되었고, 서울특별시지방토지수용위원회는 2004. 2. 14. 위 토지들에 대하여 자연녹지지역 내의 표준지를 비교표준지로 선정한 수용재결감정을 기초로 보상액을 산정하였다. 그런데 원고들이 이의신청을 제기함에 따라 중앙토지수용위원회는 2004. 8. 24. 피고가 당초 일반주거지역 내의 위 토지들을 공원예정지로 결정·고시하고 공원예정지에 부합되도록 용도지역을 자연녹지지역으로 변경한 사실이 인정된다는 이유로 일반주거지역 내의 이 사건 표준지를 비교표준지로 선정한 이의재결감정을 기초로 보상액을 증액하는 이의재결을 하였다.

또한 중앙토지수용위원회는 2005. 4. 19. 이 사건 달마을근린공원조성사업에 편입된 소외 안충모 소유의 서울 양천구 목동 946-4, 946-16 토지에 대한 이의재결절차에서 위와 같은 이유로 일반주거지역 내의 표준지를 비교표준지로 선정한 이의재결감정을 기초로 보상액을 증액하는 이의재결을 하였다.

[인정근거] 갑 제6호증, 갑 제8, 9호증의 각 1, 2, 3, 갑 제12호증, 갑 제13호증의 1, 2, 3, 갑 제14호증의 1, 2, 갑 제15호증의 1 내지 4, 갑 제40, 49호증, 을 제4호증의 1, 을 제11 내지 18호증의 각 기재, 법원감정결과, 변론 전체의 취지

[부족증거] 을 제20호증의 1, 2, 을 제21호증의 1 내지 4의 각 기재

다. 판단

(1) 먼저, 이 사건 수용재결이 이 사건 각 토지의 비교표준지를 선정함에 있어 잘못이 있는지 여부에 관하여 본다.

(가)공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제23조 제1항은 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가하되, 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다고 규정하고 있고,같은 조 제2항은 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다고 규정하고 있다. 따라서 공법상의 제한을 받는 토지의 수용보상액을 산정함에 있어서는 그 공법상의 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 그 제한을 받지 아니하는 상태대로 평가하여야 하고, 당해 공공사업의 시행 이전에 이미 당해 공공사업과 관계없이 국토의계획및이용에관한법률에 의한 고시 등으로 일반적 계획제한이 가하여진 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 한다.

그리고 수용대상 토지가 도시계획구역 내에 있는 경우에는 그 용도지역이 토지의 가격형성에 미치는 영향을 고려하여 볼 때, 당해 토지와 같은 용도지역의 표준지가 있으면 다른 특별한 사정이 없는 한 용도지역이 같은 토지를 당해 토지에 적용할 표준지로 선정함이 상당하고, 가사 그 표준지와 당해 토지의 이용상황이나 주변환경 등에 다소 상이한 점이 있다 하더라도 이러한 점은 지역요인이나 개별요인의 분석 등 품등비교에서 참작하면 되는 것이고, 표준지가 수용대상 토지로부터 상당히 떨어져 있다는 것만으로는 표준지 선정이 위법하다고 할 수 없다.

(나) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 각 토지는 원래 일반주거지역이었는데 이 사건 각 토지의 일대를 공원구역으로 조성하기 위하여 1977. 7. 9. 건설부 고시 제138호로 서울도시계획공원변경결정(당초 1971. 8. 6. 건설부 고시 제465호로 서울도시계획공원신설결정되었으나 지적승인 고시되지 아니하여 1976. 10. 28. 실효됨)이 이루어진 다음, 1997. 1. 22. 용도지역이 자연녹지지역으로 변경되었고, 그 후 피고가 시행하는 이 사건 달마을근린공원조성사업에 편입되어 위 조성사업이 시행되게 되었음을 알 수 있다.

따라서 위 서울도시계획공원변경결정 및 용도지역의 변경과 이 사건 달마을근린공원조성사업의 승인 사이의 기간이 이례적으로 장기간이라고 하더라도, 위 서울도시계획공원변경결정은 이 사건 달마을근린공원조성사업의 시행을 위한 일련의 조치 중의 선행조치라 할 것이고, 이 사건 각 토지에 대한 자연녹지지역으로의 용도지역의 변경은 위 서울도시계획공원변경결정에 이은 것으로서 이 사건 달마을근린공원조성사업의 시행을 직접 목적으로 하여 행하여진 것이라고 할 것이므로, 이 사건 각 토지에 대하여는 특별한 사정이 없는 한 위 공원구역의 지정과 이에 이은 자연녹지지역으로의 용도변경은 이를 고려함이 없이 그 이전의 상태대로 평가하여야 할 것이다.

이와 같이 이 사건 각 토지의 용도지역을 일반주거지역으로 보아야 하고 공원용지로 제한받지 않는 상태로 평가하여야 함에도, 수용재결감정이 자연녹지지역에 위치하고 공원용지에 편입되어 있는 제1 표준지를 이 사건 각 토지의 비교표준지로 선정한 것은 부적합하고, 결국 위 수용재결감정의 평가를 기초로 보상액을 정한 이 사건 수용재결은 이 점에서 위법하다고 할 것이므로, 비교표준지 선정이 잘못되었다는 원고들의 주장은 이유 있다(그 밖에 원고들이 주장하는 개별요인 비교, 기타요인 보정 등에 대한 수용재결감정의 잘못에 관한 부분은 그 비교표준지의 선정이 잘못되었다고 본 이상 별도로 판단하지 아니한다).

(2) 반면 법원감정인이 이 사건 각 토지의 비교표준지로 선정한 제2 표준지는 비록 지목과 이용상황이 이 사건 각 토지와 다르나 용도지역이 일반주거지역으로 동일하고 공원용지로 제한받지 않는 토지이어서 위 비교표준지의 선정은 적정하므로, 이 법원은 이 사건 각 토지에 대한 손실보상금을 법원감정결과에 따라 산정하기로 한다.

한편, 피고는 이 사건 각 토지의 이용상황이 자연림인데 비하여 제2 표준지의 이용상황은 단독주택지이므로 제2 표준지를 비교표준지로 선정한 법원감정은 잘못이라고 주장하나, 설령 피고의 주장과 같이 제2 표준지와 이 사건 각 토지의 이용상황에서 다른 점이 있다 하더라도 이러한 점은 지역요인이나 개별요인의 분석 등 품등비교에서 참작하면 되므로 법원감정평가가 이 사건 각 토지의 비교표준지로 제2 표준지를 선정한 것에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 또한 피고가 비교표준지로 적정하다고 주장하는 서울 양천구 신정동 산 138-2 토지의 경우 비록 이용상황이 자연림이긴 하나 공원용지에 편입되어 있어 이 사건 각 토지의 비교표준지로 삼기에 부적합하다고 할 것이므로 피고의 위 주장은 이유 없다.

(3) 따라서 이 사건 각 토지에 대한 정당한 손실보상금은 별지 대상토지별 손실보상금내역표 중 ‘법원감정평가액’란 기재 각 금원이 된다 할 것이고, 원고들의 지분에 따른 정당한 손실보상금은 별지 원고별 손실보상금내역표 중 ‘정당한 보상액’란 기재 각 해당 금원이 된다.

3. 결론

그렇다면, 피고는 원고들에게 위 정당한 보상액과 이 사건 수용재결금액과의 차액인 원고들 지분에 따른 별지 원고별 손실보상금내역표 중 ‘손실보상금차액’란 기재 각 해당 금원과 위 각 금원에 대하여 수용시기 다음날인 2003. 7. 16.부터 이 판결 선고일인 2005. 6. 3.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 따라서 원고들의 청구는 이유 있어 이를 모두 인용한다.

[별지 손실보상금내역표 각 생략]

판사 안철상(재판장) 김태호 이종채