대법원 2004두13592 (2006.02.24)

[1] 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건

[2] 잠수기어업의 조업구역과 허가의 정수에 관한 구 수산자원보호령 제17조 제1항 [별표 16]의 규정이 잠수기어업을 하고자 하는 자의 헌법상의 기본권을 침해한다고 할 수 없다고 한 사례

【원고(선정당사자), 상고인】 원고(선정당사자) (소송대리인 변호사 이재각)

【피고, 피상고인】 충청남도 보령시장 (소송대리인 변호사 정구훈외 1인)

【원심판결】 대전고법 2004. 10. 29. 선고 2004누471 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.

【이 유】상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.

1. 상고이유 제1점에 대하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 참조).

앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심이 인용한 제1심이, 해양수산부장관 및 충청남도지사가 ‘충청남도로 하여금 어업인들이 키조개자원을 한시적으로 이용할 수 있는 방안을 검토토록 하였다.’거나 ‘어업여건 및 자원변동 등을 고려하여 재조정하여야 할 필요성이 있다고 판단되어 충청남도에서는 잠수기어업의 허가정수를 재조정하여 줄 것을 중앙에 건의할 계획에 있다.’라고 한 회신만으로는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 할 수 없으며, 달리 행정청이 공적인 견해를 표명하였다거나 본건에 있어서 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 할 사정을 인정할 아무런 자료가 없다는 이유로 원고의 신뢰보호원칙 위반에 관한 주장을 배척한 것은 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 있다 할 수 없다.

2. 상고이유 제2점에 대하여

수산업법 제41조 제1항에 의하면 "다음 각 호의 1에 해당하는 어업을 하고자 하는 자는 어선 또는 어구마다 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다."고 하면서 그 제1호에서 근해어업을 규정하고 있고, 같은 법 제52조 제1항 제3호, 제5호 및 제79조 제1항 제1호에 의하면 어업조정 및 자원보호를 위하여 수산동식물의 포획·채취, 조업구역, 근해어업에 대한 허가의 정수 등을 제한 또는 금지에 관한 사항 등을 대통령령으로 정할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제54조 제1항에 의하면 ‘제52조 제1항 제5호의 규정에 의한 어업허가의 정수·선복량을 정할 때에는 수산자원의 상태, 현재 당해 어업을 경영하는 자의 수, 기타 자연적·사회적 조건 등을 참작하여야 한다.’고 규정하고 있고, 구 수산자원보호령(2003. 8. 27. 대통령령 제18095호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조 제1항과 그 [별표 16]에서 조업구역을 인천광역시·경기도·충청남도 및 전라북도 연해로 하는 제5구 중 충청남도에 대하여 잠수기어업의 허가 정수를 14건으로 제한하고 있다. 원심이 인용한 제1심이 그 판시와 같이 인정한 사정에다가 그 밖에 기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 수산자원을 조성·보호하고 수면을 종합적으로 이용·관리하여 수산업의 생산성을 높임으로써 수산업의 발전을 도모하기 위하여 잠수기어업을 포함한 근해어업의 허가 정수를 제한하는 것이 불가피한 것으로 보이는 점, 어업허가의 정수를 정할 때에는 수산자원의 상태뿐만 아니라 현재 당해 어업을 경영하는 자의 수, 기타 자연적·사회적 조건, 다른 어업과의 관계 등도 참작하여야 하는 점, 구 수산자원보호령 [별표 16] 중 제5구의 잠수기어업 허가 정수가 경상남도나 전라남도의 허가 정수에 비하여 적다고 하더라도 키조개는 잠수기어업방식으로만 채취되는 것이 아니라 그 해역의 자연적·사회적 특성에 따라 발달되어 온 다른 근해어업의 방식으로도 채취할 수 있고, 잠수기어업과 같이 패류를 채취할 수 있는 근해형망어업의 경우 충청남도 연해에서의 허가정수는 180건인 데 반하여 잠수기어업의 허가 정수가 상대적으로 많은 전라남도 및 경상남도 연해에서의 허가 정수는 없으므로 피조개의 자원량과 잠수기어업의 허가정수만을 단순 비교하는 것은 적절하지 아니한 점 등을 보태어 보면, 구 수산자원보호령 제17조와 그 [별표 16]의 규정이 원고의 직업의 자유, 평등권, 재산권 및 행복추구권 등의 헌법상의 기본권을 지나치게 제한하여 침해한다고 할 수 없다.

위와 같은 취지에서 원고의 헌법상 기본권 침해주장을 배척한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 구 수산자원보호령 제17조와 그 [별표 16]의 헌법 위반에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 결 론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박재윤(재판장) 이규홍 김영란 김황식(주심)