대법원 2005두2612 (2007.07.26)

[1] 조세나 부담금에 관한 규정이 명확성을 결여하여 위헌인지 여부의 판단 방법

[2] 조세나 부담금에 관한 법령의 불소급의 원칙의 적용 범위

[3] 사업을 개시할 당시에 원인자부담금에 관한 구 하수도법 제32조 제2항이 시행되고 있었고 그 사업의 완공 이전에 원인자부담금에 관하여 필요한 사항의 규정을 위임받은 지방자치단체의 조례가 제정된 경우, 당해 사업에 그 조례를 적용하는 것이 소급입법금지의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

[4] 구 하수도법 제32조 제2항에서 정하는 ‘타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도’에 공공하수도의 설치 후에 비로소 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하게 된 공공하수도가 포함되는지 여부(적극)

【원고, 상고인】 ○○지구 토지구획정리조합 외 4인 (소송대리인 법무법인 화우외 2인)

【피고, 피상고인】 울산광역시장 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 하만영)

【원심판결】 부산고법 2005. 1. 28. 선고 2002누4631 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

【이 유】상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 각 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 상고이유 제1, 2, 3, 5, 6점에 대하여

조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화, 명확화될 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해 질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없고, 조세나 부담금에 관한 법령의 불소급의 원칙은 그 법령의 효력발생 전에 완성된 요건사실에 대하여는 특별한 사정이 없는 한 당해 법령을 적용할 수 없다는 의미일 뿐 계속된 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법령적용까지를 제한하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 1994. 2. 25. 선고 93누20726 판결, 2003. 11. 14. 선고 2002두6231 판결 등 참조).

하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘하수도법’이라고 한다) 제32조 제2항에서 정한 원인자부담금은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키기 위해 부과하는 것으로서, 그 공공하수도에 관한 공사비용은 당해 사업으로 인한 하수발생량을 기준으로 하여 부과함이 상당하고, 그 하수발생량은 당해 사업의 완공시까지는 사업계획의 변경 등에 의하여 변경될 수 있는 점에 비추어 당해 사업의 완공시까지 원인자부담금을 부과할 수 있다고 할 것이므로, 당해 사업을 개시할 당시에 하수도법 제32조 제2항이 시행되고 있었고 그 사업의 완공 이전에 하수도법 제32조 제5항에 의하여 같은 조 제2항의 원인자부담금에 관하여 필요한 사항의 규정을 위임받은 지방자치단체의 조례가 제정된 경우 당해 사업에 그 조례를 적용하는 것이 소급입법금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없고, 또한 하수도법 및 그 조례의 관련 규정의 해석을 통하여 원인자부담금 부과대상 및 그 요건과 징수절차의 의미·내용을 분명하게 이해할 수 있다면 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수도 없다.

원심은, 원고들이 1995. 5.경부터 1996. 4.경까지 사이에 경상남도지사로부터 조합설립 및 사업시행인가를 받아 토지구획정리사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하고 있는 사실, 하수도법 제32조 제5항에 의하여 원인자부담금에 관한 사항을 위임받아 제정된 종전의 울산시하수도사용조례(1997. 3. 29. 울산시조례 제268호로 개정되기 전의 것)는 원인자부담금 부과의 대상이 되는 타행위의 내용을 구체적으로 규정하지 않았으나 울산시하수도사용조례가 1997. 3. 29. 개정되면서 부담금의 범위 및 나머지 구체적인 공사비의 내용이나 산정방법, 시기, 징수절차 등에 관하여 필요한 사항과 더불어 원인자부담금 부과의 대상으로 토지구획정리사업 등의 도시개발사업이 포함되는 것으로 규정하게 된 사실, 이 사건 원인자부담금 부과 당시 시행되던 울산광역시하수도사용조례(2001. 9. 29. 울산광역시 조례 제505호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 하수도사용조례’라고 한다) 제24조 제1항에서는 "하수도법 제32조 규정에 의한 원인자부담금은 공동하수도(하수관거 및 펌프시설·하수종말처리시설)의 신·증설에 필요한 기본 및 실시설계비·환경평가비·용지비(지장물보상비 포함)·공사비(부대공사비 포함)·시공감리비 기타 부대비로 한다. 다만, 하수관거는 개발지역에서 하수종말처리시설까지 유입시키기 위한 하수관거 설치비로 한다."고, 제2항에서는 "제1항의 규정에 의한 원인자부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 [별표 6]과 같이 산정한다."고 하면서 제2호 (나)목에서 타행위에 의한 공공하수도 공사의 하나로 토지구획정리사업 등의 도시개발사업을 규정하고, 제5항에서 원인자부담금은 원칙적으로 당해사업 또는 시설물의 완공 전에 징수하며, 그 납부시기 및 납부방법은 조례시행규칙으로 정한다고 규정하고 있으며, 한편 울산광역시하수도사용조례 시행규칙(1999. 5. 4. 규칙 제166호로 개정된 것, 이하 ‘조례 시행규칙’이라고 한다) 제17조 제1항 제1호에서 원인자부담금은 공사착공일 이전에 부과·징수한다고 규정하고 있으나, 제2호에서 원인자부담금이 1억 원 이상일 경우 분납할 수 있도록 규정하고 있는 사실을 인정한 다음, 이 사건 사업은 하수도법 제32조 제2항의 원인자부담금의 부과대상인 타행위에 해당한다고 판단하고, 나아가 위 원인자부담금은 당해 사업의 완공 전까지 부과할 수 있다 할 것이며, 조례 시행규칙이 조례로부터 원인자부담금의 ‘납부시기 및 방법’만을 위임받은 점 등에 비추어 그 부담금을 공사착공일 이전에 부과하도록 한 조례 시행규칙 제17조의 규정은 행정사무처리준칙에 불과하므로, 공사착공일을 원인자부담금 부과제척기간의 기산점으로 삼을 수 없고, 이 사건 사업의 공사착공일 후에 원인자부담금을 부과하였다고 하더라도 이를 위법한 것으로 볼 수 없다는 취지로 판단하였다.

앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 조세나 부담금에 관한 법령의 불소급 원칙이나 명확성 원칙 또는 원인자부담금의 부과대상인 타행위 및 그 부과요건, 부과제척기간의 기산점과 관련한 하수도법 제32조 제2항, 제5항, 이 사건 하수도사용조례 및 조례 시행규칙의 해석에 관한 법리오해의 위법 등이 있다고 할 수 없다.

2. 상고이유 제4점에 대하여

원심은, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 우선적으로 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 한다고 전제한 다음, 이 사건 사업시행인가 당시에 원인자부담금의 부과에 관하여 언급이 없었다는 사유만으로 피고가 원고들에 대하여 원인자부담금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없다고 판단하였는바, 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 신뢰보호 원칙에 관한 법리오해의 위법 등이 없다.

원심은 또한, 하수도법의 제정취지, 하수도 시설의 확충을 위한 재원마련의 필요성, 이 사건 사업 시행 당시 원고들은 이 사건 사업으로 인하여 발생하게 될 하수처리를 위하여 원인자부담금이 부과될 수 있음을 예측할 수 있었던 점 등을 고려해 보면 이 사건 원인자부담금의 부과로 인하여 원고들이 입는 사적불이익에 비해 이로 인하여 달성하려는 공익이 훨씬 크다 할 것이므로 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다고 할 수 없다는 취지로 판단하였는바, 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해나 이유모순의 위법 등이 없다.

3. 상고이유 제7, 8점에 대하여

기록에 의하면, 이 사건 하수도사용조례에서 이 사건 사업 구역을 회야하수처리장의 배수구역으로 정하였으므로 온산하수종말처리장 시설공사와 이 사건 하수관거공사에 관하여 원인자부담금을 부과할 근거가 없다거나, 이 사건 원인자부담금 부과처분에 절차적 위법이 있다는 상고이유는 원고들이 상고심에 이르러 비로소 내어 놓은 주장임이 명백하여 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 사업구역 내에서 발생할 하수의 처리장이 회야하수처리장에서 온산하수종말처리장으로 변경되기 전에 개정된 이 사건 하수도사용조례 제3조 제1항에서 이 사건 사업 구역을 포함한 양산시 웅상읍 일대를 회야하수처리장의 배수구역으로 규정하고 있었다 하더라도 위 조례 조항은 울산광역시가 설치·관리하는 하수도의 배수구역에 울산광역시의 관할구역 밖인 양산시 웅상읍 일대를 포함하기 위한 조항으로 보아야 하므로 이 사건 사업 구역에서 발생한 하수를 회야하수처리장이 아닌 온산하수종말처리장에서 처리하는 것으로 결정된 이상 온산하수종말처리장의 배수구역에 이 사건 사업구역이 포함되는 내용으로 위 조례 조항이 개정되기 전에 피고가 하수도법 제32조 제2항, 제5항, 이 사건 하수도사용조례 제24조에 의하여 한 이 사건 원인자부담금 부과처분이 위법하다고 할 수는 없다. 위 상고이유는 이 점에서도 이유 없다.

4. 상고이유 제9점에 대하여

하수도법 제32조 제2항 및 이 사건 하수도사용조례 제24조 제1항, 제2항 제2호의 제정취지, 하수도법 제32조 제2항과 제4항의 관계 등을 참작하여 보면, 하수도법 제32조 제2항 소정의 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도란, 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하기 위하여 당해 사업 시행 이후 새로이 설치되는 공공하수도뿐만 아니라, 당해 사업 시행 전에 이미 설치되었고 그 설치 당시까지는 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리할 예정이 없었으나 설치 후에 비로소 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하게 된 공공하수도까지 포함하는 개념으로 봄이 상당하다.

원심이 같은 취지에서 온산하수종말처리장이 원고들의 각 토지구획정리사업 지구에서 배출된 하수처리를 위하여 사용되는 것으로 결정된 이상 기존의 온산하수처리종말처리장 시설공사 비용 역시 원고들이 시행하는 이 사건 사업으로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사비용으로 봄이 타당하다고 한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 하수도법 제32조 제2항이 정한 원인자부담금 부과요건에 관한 법리오해의 위법 등이 없다.

5. 상고이유 제10점에 대하여

하수도법 제32조 제2항에서는 원인자부담금을 부과할 수 있는 공사를 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사라고 규정하고, 제5항에서는 원인자부담금에 관한 사항을 지방자치단체의 조례에 위임하고 있으며, 그 위임을 받은 이 사건 하수도사용조례 제24조 제2항 제2호 (나)목, 제4항은 토지구획정리사업 등의 도시개발사업을 타행위로 열거하면서 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 사업의 시행자인 타행위자로 하여금 부담하도록 하면서, 이러한 타행위로 인하여 발생할 것으로 예상되는 하수량을 ‘당해 사업의 기본 또는 실시설계보고서상의 수량’에 의하여 산정하도록 규정하고 있는바, 위 법령의 취지가 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치에 소요되는 비용을 그 원인을 조성한 타행위자인 사업시행자로 하여금 부담하게 하려는 데 있고, 타행위로 인하여 발생할 것으로 예상되는 하수량이란 당해 사업으로 조성된 토지의 이용을 포함하여 당해 사업을 사업계획에 따라 시행할 경우 발생할 것으로 예상되는 하수량이 될 것임을 참작하면, 위 조례 규정에서 당해 사업의 기본 또는 실시설계보고서상의 수량에 의하여 원인자부담금을 산정하도록 정한 것은 타당하다고 할 것이고, 한편 당해 사업의 기본 또는 실시설계보고서상의 수량이란 당해 사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축되는 건축물로부터 발생할 것으로 예상되는 하수량도 포함된다고 할 것이므로 당해 사업을 시행할 경우 발생할 것으로 예상되는 하수량의 변경을 초래하는 사업계획변경이 이루어지지 않은 이상 당해 사업으로 조성되는 개개의 토지에 건축물을 건축하기로 한 건축업자가 사업계획에서 정해진 규모 범위 내에서 건축허가신청 내지 사업 승인신청을 하였다는 사정 또는 막연히 계획인구가 감소될 것이 예상된다는 사정만으로 당해 사업을 시행할 경우 발생할 것으로 예상되는 하수량이 줄어드는 것으로 보아 원인자부담금을 감액할 수는 없다 할 것이다.

같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 조세법률주의 또는 하수도법 제32조 제2항 소정의 원인자부담금 산정에 관한 법리오해의 위법 등이 없다.

6. 기타의 상고이유에 대하여

(1) 이 사건 처분이 확정판결의 기속력에 반하는지 여부의 점

부담금의 부과처분을 취소하는 확정판결의 기속력은 개개의 위법사유에 대한 판단에 관하여 생기는 것으로, 법원이 위법하다고 판단한 동일한 사유에 기하여 동일한 내용의 처분을 하는 것을 금할 뿐이므로, 확정판결에서 판단된 개개의 위법사유를 보완하거나 기본적 사실관계가 동일하지 아니한 별도의 사유에 기하여 한 새로운 부과처분은 확정판결의 기속력에 저촉되지 아니한다.

원심은, 채택 증거를 종합하여, 피고는 원고들이 시행하는 토지구획정리사업 지역 내에서 발생될 하수를 회야하수처리장을 증설하여 처리할 수 있도록 1995. 12. 27. 회야댐 상류 하수도정비 기본계획의 변경승인을 받고 그 비용을 원고 삼호지구 토지구획정리조합을 제외한 나머지 원고들에게 원인자부담금으로 부과하였으나 위 원고들이 울산지방법원 98구765호로 위 원인자부담금 부과처분 취소소송을 제기한 사실, 위 원고들은 위 소송에서 일부승소판결을 받았으나 이에 불복하여 부산고등법원 99누3904호로 항소하였는데 위 소송도중 피고가 감사원의 권고를 받아들여 원고들이 시행하는 토지구획정리사업 지역 내에서 발생될 하수를 회야하수처리장이 아닌 기존의 온산하수종말처리장에서 처리할 수 있도록 회야하수처리장의 증설공사를 포기하고 원고들의 사업구역과 온산하수종말처리장 사이에 유입관로를 개설하기로 한 사실, 그에 따라 위 항소심에서는 2001. 9. 14. 피고가 당초 계획하였던 공사와 변경된 공사는 공사의 규모·내용·위치·공사비 등 여러 가지 면에서 전혀 다른 공사로 평가되어야 할 정도로 다르므로 위 원인자부담금 부과처분의 적법한 처분사유가 더이상 존재하지 아니하고, 위 처분에는 절차상 위법사유도 있다는 이유로 위 제1심판결을 파기하고 원고 삼호지구 토지구획정리조합을 제외한 원고들에 대하여 전부승소 판결을 하여 그 판결이 그대로 확정된 사실, 이에 피고는 위 확정판결의 취지에 따라 당초의 위 원인자부담금 부과처분을 취소하고 2001. 10. 13. 및 같은 달 23. 원고들에게 그들이 시행하는 토지구획정리사업 지역 내에서 발생될 하수를 온산하수종말처리장에서 처리하는 것으로 하여 새로운 원인자부담금을 부과한 사실을 인정한 다음, 위 확정판결에 의하여 취소된 최초의 원인자부담금 부과처분과 새로운 원인자부담금 부과처분은 별개의 사실관계에 기한 것으로서 위 확정판결의 기속력에 저촉된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 신의칙에도 위반되지 않는다고 판단하였다.

앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해의 위법이 없다.

(2) 하수도법 제32조 제5항의 위헌 여부의 점

하수도법 제32조 제2항, 제5항은 공공하수도관리청인 지방자치단체에 대하여 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금을 부과할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 그 방법이나 절차에 관하여 당해 지방자치단체에 별도의 조례제정권을 부여하고 있으므로, 이 사건 하수도사용조례는 헌법상의 자치입법권을 근거로 하여 하수도법 제32조 제2항, 제5항에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것이라 할 것이고, 하수도법 제32조 제2항은 조례에의 위임과 관련하여 핵심적인 내용이라고 할 수 있는 위임사항(원인자부담금의 부과), 부담금 부과의 대상자(공공하수도의 공사를 필요로 하게 한 타공사의 시행자 또는 타행위자) 및 부담금의 범위(공사비의 전부 또는 일부)에 관하여 대강을 규정하고 있고, 나머지 구체적인 공사비의 내용이나 산정방법, 시기, 징수절차 등에 관하여 필요한 사항을 지방자치단체의 조례에 의하여 정하도록 위임하고 있으므로, 하수도법 제32조 제5항이 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다(헌법재판소 2004. 9. 23. 선고 2002헌바76 결정 참조).

같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해의 위법은 없다.

7. 결 론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김황식(재판장) 김영란 이홍훈 안대희(주심)