서울행정법원 2010구합15650 (2010.10.28)

【원 고】

【피 고】 서울특별시 종로구청장 외 1인 (소송대리인 법무법인 우인 외 1인)

【변론종결】2010. 9. 16.

【주 문】

1. 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 소 중 피고 서울특별시 종로구청장으로부터 2009. 12. 31. 인가받은 관리처분계획, 2010. 3. 26. 인가받은 관리처분계획에 대한 각 취소 청구 부분 및 피고 서울특별시 종로구청장에 대한 소를 모두 각하한다.

2. 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 모두 원고가 부담한다.

【청구취지】 1. 피고 서울특별시 종로구청장이 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대하여 2009. 5. 15.한 사업시행인가처분은 무효임을 확인한다.

2. 피고 지엘피에프브이원 주식회사가 피고 서울특별시 종로구청장으로부터 2009. 5. 15. 인가받은 사업시행계획이 무효임을 확인하고, 2009. 12. 31. 인가받은 관리처분계획, 2010. 3. 26. 인가받은 관리처분변경계획을 각 취소한다.

【이 유】 1. 처분의 경위

가. 건설부장관(현 국토해양부장관)은 1979. 11. 22. 건설부 고시 제1979-428호로 서울 종로구 청진동 및 종로1가, 공평동 일부 57,124㎡를「청진구역」재개발구역으로 지정하였다.

나. 이후 서울특별시장은 1997. 11. 3. 서울특별시 고시 제1997-339호로 청진구역의 사업시행지구를 19개로 세분하는 재개발구역변경결정을 고시하였고, 2008. 11. 13. 서울특별시 고시 제2008-409호로 청진구역의 사업시행지구 중 청진동 (지번 1 생략) 일대에 위치한 제12 내지 16지구를 통합하고, 그 지구의 사업명칭을 ‘청진구역 제12-16지구 도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 사업’)으로 정하고, 그 면적을 14,225.3㎡로 변경하는 내용의 정비구역 변경지정 및 지형도면을 고시하였다.

다. 피고 지엘피에프브이원 주식회사(이하 ‘피고 시행자’라 한다)는 이 사건 사업구역에서 복합상업용 건물 신축 및 분양사업을 시행하기 위하여 2007. 5. 28. 설립된 법인이다. 피고 시행자는 2009. 3. 25. 이 사건 사업구역 내의 토지 및 건물소유자들을 대상으로 임시총회를 개최하여 이 사건 사업구역에서 도시환경정비사업을 시행하기 위한 규약 및 사업시행계획의 확정과 사업시행인가 신청을 의결하였다.

라. 피고 시행자는 위 의결에 따라 피고 구청장에게 이 사건 사업구역 내의 토지등소유자로서, 토지등소유자 120명 중 99명(토지소유자 수 95인 중 75인, 건축물소유자수 25인 중 24인)의 동의를 받았다면서 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’) 제28조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 사업시행인가신청을 하였다.

마. 피고 구청장은 피고 시행자가 이 사건 사업시행에 대하여 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻은 것으로 보아, 2009. 5. 15. 피고 시행자에 대하여 사업시행인가처분을 한 후, 같은 달 22. 서울특별시 종로구 고시 제2009-27호로 이를 고시하였다(이하 ‘이 사건 인가처분’).

바. 피고 시행자는 2009. 6. 30. 분양신청기간을 2009. 7. 1.부터 같은 해 7. 31.까지로 정하여 토지등소유자에게 이를 개별적으로 통지하였고, 관리처분계획을 수립한 다음 2008. 8. 26. 토지등소유자의 총회를 개최하여 이를 의결하였으며, 피고 구청장은 2009. 12. 31. 위와 같은 내용의 관리처분계획을 인가하고 서울특별시 종로구 고시 제2009-81호로 이를 고시하였다.

사. 피고 시행자는 위 관리처분계획에 대하여 지하1층 분양자들로부터 이의가 제기되자, 지하1층 분양자들의 분양위치 중 일부를 지상층으로 조정하는 내용으로 관리처분계획을 변경하였고, 피고 구청장은 2010. 3. 26. 위 관리처분계획을 변경인가하고, 서울특별시 종로구 고시 제2010-12호로 이를 고시하였다.

아. 원고는 이 사건 사업구역 내에 위치하고 있는 서울 종로구 종로 1가 (지번 2 생략)번지 177.9㎡, (지번 3 생략)번지 9.3㎡, (지번 4 생략)번지 0.7㎡ 각 토지 및 위 (지번 2 생략)번지, (지번 3 생략)번지 양 지상 목조 도단즙 영업용 92.64㎡ 건물을 소유하던 자이다.

[인정근거 : 갑 1호증, 갑 2호증의 1 내지 4, 갑 3호증, 갑 4호증, 갑 5호증, 갑 6호증, 갑 7호증, 갑 8호증, 갑 9호증, 갑 10호증, 을나 1호증, 을나 2호증, 을나 10호증, 을나 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 본안 전 항변에 대한 판단

가. 이 사건 인가처분 무효확인 청구 부분

(1) 당사자의 주장

원고는 피고 시행자가 이 사건 사업구역 내 토지등소유자로부터 이 사건 사업시행계획에 대한 동의를 받으면서 구 도시정비법 제30조, 같은 법 시행령 제41조 제2항 제5호 자금계획 내용을 누락하였으므로 위 사업시행계획에 대한 동의는 무효이고, 피고 구청장이 위와 같은 하자를 간과한 채 이 사건 인가처분을 한 이상 위 인가처분에도 중대, 명백한 하자가 존재한다고 주장함에 대하여, 피고 구청장은 이 사건 사업시행계획 인가처분은 강학상 인가로서 사업시행계획의 작성 및 의결이라는 기본행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성시키는 보충행위일 뿐이므로, 기본행위인 사업시행계획의 작성 및 의결에 하자가 있는 경우에는 따로 그 기본행위의 무효 확인 또는 취소 등을 구하는 것은 별론으로 하더라도 기본행위의 불성립 또는 무효를 이유로 바로 감독청인 피고의 이 사건 인가처분의 무효확인 또는 취소를 소구할 법률상 이익이 없으므로 이 부분 청구는 부적법하다고 본안전 항변을 한다.

(2) 판단

먼저, 원고는 위와 같은 청구의 전제로 토지등소유자가 사업시행자가 되어 추진하는 이 사건 사업의 시행계획에 대한 행정청의 인가는 사업시행자의 지위를 승인하는 의미에서 설권적인 성격을 가지므로 기본행위인 사업시행계획의 하자를 이유로 이 사건 인가처분의 하자를 다툴 수 있다는 취지로 주장한다.

그러나 이 사건 인가처분이 토지등소유자 방식으로 추진되는 도시환경정비사업에서 피고 시행자에 대하여 해당 토지등소유자의 사업시행자로서의 지위를 승인한다는 점에서는 일부 설권적인 효력을 부여하는 면이 있다고 하더라도, 그 사업시행계획에 대한 인가처분은 조합 방식으로 추진되는 도시환경정비사업과 마찬가지로 여전히 그 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 불과하다고 보아야 한다. 따라서 그 기본행위인 사업시행계획에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있었다 하여도 사업시행계획이 유효한 것으로 될 수 없으며, 다만 그 기본행위가 적법 유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있는 경우에 한하여 그 인가처분의 무효 확인이나 취소를 주장할 수 있다고 할 것이다.

그런데, 이 사건의 경우 원고의 주장 자체에 의하더라도 기본행위인 이 사건 사업시행계획에 내용상 하자가 있다는 것일 뿐 이 사건 인가처분 자체에 고유한 하자가 있다는 것으로 보기는 어렵고, 결국 원고의 위 주장은 이 사건 인가처분 자체의 하자가 아닌 기본행위의 효력을 다투면서 그에 대한 인가처분의 무효를 구하는 것이므로 앞서 본 법리에 따라 이 사건 인가처분의 무효를 소구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 따라서 피고 구청장에 대한 이 사건 소는 부적법하다. 이 부분 피고 구청장의 본안전 항변은 이유 있다.

나. 이 사건 관리처분계획 및 관리처분변경계획(이하 ‘이 사건 각 관리처분계획’이라 한다)에 대한 취소 청구 부분

원고가 이 사건 각 관리처분계획에 대하여 ① 이 사건 인가처분이 무효인 이상 피고 시행자는 이 사건 사업을 시행할 권한이 없으므로, 이 사건 각 관리처분계획은 권한 없는 자가 수립한 것으로서 위법하고, ② 피고 시행자는 이 사건 사업시행자가 되기 위하여 토지등소유자 동의요건을 충족하기 위하여 사업구역 내 토지를 다량 매수하는 과정에서 필요한 토지 매수대금을 외부에서 차용해 조달하였고, 그로 인하여 막대한 이자를 부담하게 되었는데, 그러한 비용을 “비용부담액”에 포함시킴으로써 부당하게 자신의 해당 지분율을 높이는 반면 사업시행자가 아닌 토지등소유자의 지분율을 낮게 하였으며, ③ 분양대상자들에게 그들의 종전토지, 건물 기타 비용을 투입하여 발생할 토지 가치 증가분 외에 신축 건물 가치 증가분(개발이익)을 전혀 반영하지 않는 등의 위법을 범하였다고 주장함에 대하여, 피고 시행자는 이 사건 사업구역 내에 위치하고 있는 원고 소유의 토지와 건물이 모두 피고에게 수용되어 소유권을 상실하게 된 이상 이 사건 각 관리처분계획에 대한 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 본안전 항변을 한다.

살피건대, 관리처분계획의 효력에 관하여 다툴 수 있는 사람은 그 관리처분계획에 의하여 권리의무에 영향을 받는 사람에 한정된다고 할 것인바, 을나 3호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 이 사건 사업시행지역 내에 위치하고 있는 토지 및 건물을 각 소유하고 있었으나, 사업시행자인 피고 시행자의 재결신청에 따라 서울특별시 지방토지수용위원회가 2010. 4. 9. 이 사건 재개발사업시행을 위하여 위 각 토지 및 건물의 수용시기를 2010. 5. 28.로 정하여 수용하는 내용의 재결을 하였고, 이에 따라 피고 시행자는 2010. 5. 24. 수용재결에서 정한 손실보상금을 모두 공탁한 뒤 위 각 토지 및 건물에 관하여 피고 시행자 명의로 소유권이전등기를 경료한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 원고는 이 사건 사업구역내에서 소유하고 있던 각 토지 및 건물을 모두 수용당함으로써 이 사건 각 관리처분계획에 의하여 그 권리의무에 어떠한 영향도 받지 않게 되었다고 할 것이므로 그 효력에 관하여 다툴 법률상 이익 내지 원고적격이 없다고 할 것이다. 따라서 피고 시행자에 대한 이 사건 소 중 각 관리처분계획에 대한 취소 청구 부분은 부적법하다. 이 부분 피고 시행자의 본안전 항변은 이유 있다.

3. 이 사건 사업시행계획의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고 시행자는 2009. 3. 7.경 토지등소유자에게 이 사건 사업시행계획 확정을 위한 임시총회 개최 통지를 하면서 ‘자금계획’등 주요 내용이 생략된 사업시행계획서만을 첨부하였고, 위 임시총회에서 위 자금계획 등에 관한 내용을 누락한 채 토지등소유자의 동의를 받았으며, 그 후 피고 구청장에게 사업시행계획 인가신청을 하는 단계에 이르러 비로소 토지매입비, 철거비, 건축비 등의 구체적인 금액이 기재된 ‘자금운용계획서(갑 11호증)’를 사업시행계획에 첨부하여 제출하였다. 이와 같이 자금계획을 누락한 채 토지등소유자로부터 동의를 받은 이 사건 사업시행계획은 중대, 명백한 하자가 있어 무효이다.

나. 판단

살피건대, 갑 10호증, 을 4호증의 1, 2, 3, 4, 5, 을나 5호증의 1, 2, 3, 을 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고 시행자는 2009. 3. 7. 토지등소유자에게 사업시행계획동의를 위한 임시총회 개최 통지를 하였는데, 위 개최통지서에는 사업시행규약, 사업시행계획안 요약, 건축개요 및 설계도서안, 위임장 양식 1부만을 첨부한 사실, 피고 시행자는 2009. 3. 16. 및 2009. 3. 25. 두 차례에 걸쳐 이 사건 사업시행계획을 위한 토지등소유자 임시총회를 개최하였고, 위 자리에서 자금운용계획서(갑 11호증)를 포함한 전체 사업시행계획서를 비치하여 토지등소유자로 하여금 열람가능하도록 한 사실, 피고 시행자는 위 총회에서 사업시행계획 동의 안건을 통과 시키고 나서, 각 토지등소유자로부터 “본인은 피고 시행자가 작성한 사업시행계획서를 충분히 숙지하고 사업시행계획서와 같이 도시환경정비사업을 하기로 동의함”이라고 기재되어 있는 동의서를 별도 징구한 사실을 인정할 수 있고, 사실관계가 이와 같다면 피고 시행자가 이 사건 사업시행계획 동의서를 징구함에 있어 별다른 하자가 있다고 보이지 않는다(원고는 피고 시행자가 위 2009. 3. 16. 및 2009. 3. 25. 총회 당시 별첨 문서인 자금운용계획서를 누락한 채 사업시행계획서를 열람하도록 하고, 사업시행인가신청 단계에 이르러 뒤늦게 첨부하였다는 취지로 주장하나, 을 나 12호증의 기재에 의하면 이 사건 사업시행계획서 표지에 ‘13. 자금계획 : 별첨 #10’이라고 기재되어 있음이 인정되는데, 총회 당시 위 별첨문서가 누락되어 있었다면 토지등소유자들로서는 당연히 피고 시행자에게 위 문서의 열람을 요구하였을 것으로 보이고, 특히 구 도시정비법 제31조에 의하면 시장은 사업시행인가를 하고자 하는 경우에는 관계서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람하게 하여야 하고(제1항), 토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 제1항의 공람기간 이내에 시장에게 서면으로 의견을 제출할 수 있도록(제2항) 규정하고 있는데, 이 사건의 경우 위와 같은 공람기간 내에 토지등소유자들로부터 자금운용계획서 누락 등과 관련한 이의제기가 있었다는 사정이 전혀 보이지 않는 점 등을 고려할 때 원고의 주장은 받아들이기 어렵다).

다. 소결

따라서, 원고의 주장은 이유 없다

3. 결 론

그렇다면, 피고 시행자에 대한 소 중 각 관리처분계획의 취소 청구 부분 및 피고 구청장에 대한 소는 모두 부적법하므로 이를 각하하고, 피고 시행자에 대한 나머지 청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 박정화(재판장) 이예슬 이승원