대법원 2011두19994 (2013.06.13)

[1] 토지 등 소유자들이 조합을 따로 설립하지 않고 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분의 법적 성격

[2] 도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자들이 사업시행인가를 받기 전에 작성한 사업시행계획이 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하는지 여부(소극)

【원고, 상고인】

【피고, 피상고인】 서울특별시 종로구청장 외 1인 (소송대리인 법무법인 우인 외 2인)

【원심판결】 서울고법 2011. 7. 13. 선고 2010누43275 판결

【주 문】

원심판결 중 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 사업시행계획 무효확인 청구 부분을 파기하고, 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하며, 이 부분 소를 각하한다. 나머지 상고를 기각한다. 원고와 피고 지엘피에프브이원 주식회사 사이의 소송총비용 및 원고와 피고 서울특별시 종로구청장 사이의 상고비용은 모두 원고가 부담한다.

【이 유】 1. 상고이유 제1점을 판단한다.

구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제8조 제3항, 제28조 제1항에 의하면, 토지 등 소유자들이 그 사업을 위한 조합을 따로 설립하지 아니하고 직접 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 이러한 절차를 거쳐 사업시행인가를 받은 토지 등 소유자들은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 구 도시정비법상의 도시환경정비사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 가진다. 그렇다면 토지 등 소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가처분은 단순히 사업시행계획에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 구 도시정비법상 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가진다고 할 것이다.

원심은 이와 달리 토지 등 소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분이 사업시행계획에 대한 보충행위에 해당한다고 전제한 다음, 기본행위의 무효를 이유로 그에 대한 인가처분의 무효확인을 구할 수 없다는 법리에 따라, 원고가 피고 서울특별시 종로구청장을 상대로 이 사건 사업시행인가처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단하였다. 이러한 원심판단은 토지 등 소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분의 법적 성격에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.

그런데 원고는 이 사건 사업시행인가처분의 무효사유의 하나로 피고 지엘피에프브이원 주식회사가 이 사건 사업시행계획을 수립하면서 자금계획을 빠뜨린 채 토지 등 소유자들로부터 동의를 받았다는 점을 주장한다. 그러나 이 사건 사업시행계획에 대한 동의에 원고의 주장과 같은 하자가 있다고 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 원심이 적법하게 인정한 사실관계에 의하면, 오히려 피고 지엘피에프브이원 주식회사는 사업시행계획 동의를 위한 토지 등 소유자들의 임시총회 당시 자금운용계획서가 포함된 전체 사업시행계획서를 비치하여 토지 등 소유자들로 하여금 열람하도록 하였음을 알 수 있으므로, 원고의 위와 같은 주장은 받아들일 여지가 없다.

또한 이미 취소소송의 제기기간을 경과하여 확정력이 발생한 행정처분의 경우에는 위헌결정의 소급효가 미치지 아니한다고 보아야 할 것이고, 일반적으로 법률이 헌법에 위배된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없어 헌법재판소의 위헌결정 전에 행정처분의 근거가 되는 해당 법률이 헌법에 위배된다는 사유는 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분 취소소송의 전제가 될 수 있을 뿐 당연무효사유는 아니라고 볼 것이다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두3181 판결 등 참조). 따라서 이 사건 사업시행인가처분의 근거 법률인 구 도시정비법 제28조 제5항에 대하여 헌법재판소의 위헌결정이 있었다는 사정만으로는 그 위헌결정 전에 행하여진 이 사건 사업시행인가처분이 무효라고 볼 수 없다.

결국 원고의 피고 서울특별시 종로구청장에 대한 이 사건 사업시행인가처분 무효확인청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것이다. 그러나 원심으로서는 원고만 항소한 이 사건에서 이 부분 소를 각하한 제1심판결을 원고에게 불이익하게 변경할 수 없으므로 이 부분에 관한 원고의 항소를 기각할 수밖에 없다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 항소를 기각한 원심판단은 결론적으로 정당하므로, 원심의 위와 같은 잘못은 판결에 영향을 미쳤다고 할 수 없다.

2. 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 이 사건 소 중 사업시행계획 무효확인청구 부분의 적법 여부에 관하여 직권으로 판단한다.

앞서 본 법리에 의하면 도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자들은 시장·군수로부터 사업시행인가를 받기 전에는 행정주체로서의 지위를 가지지 못한다. 따라서 그가 작성한 사업시행계획은 인가처분의 요건 중 하나에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 아니한다고 할 것이다.

그럼에도 원심이 이 부분 소를 적법한 것으로 보아 본안판단에 나아간 것은 토지 등 소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행계획의 법적 성격에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

3. 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 이 사건 소 중 2010. 3. 26.에 인가받은 관리처분변경계획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라고 한다) 취소청구 부분의 적법 여부에 관하여 직권으로 판단한다.

기록에 의하면, 피고 지엘피에프브이원 주식회사는 토지 등 소유자들이 이 사건 관리처분계획에 대하여 이의를 제기하자 2010. 7. 2. 관리처분계획변경총회를 개최하여 대지조성비 중 13,323,697,059원의 ‘공통부분’ 비용을 삭제하고 이를 대지비에 합산하는 내용으로 관리처분계획을 변경하였는데 이로 인하여 토지 등 소유자들의 사업비부담액 및 지분율이 상승한 사실, 피고 서울특별시 종로구청장은 2010. 9. 29. 위와 같이 변경된 관리처분계획을 인가하고 그 무렵 이를 고시한 사실을 알 수 있다.

그렇다면 2010. 9. 29.에 변경인가된 관리처분계획은 이 사건 관리처분계획의 주요부분을 실질적으로 변경한 것에 해당하여 이로써 이 사건 관리처분계획은 실효되었다고 봄이 상당하므로, 결국 원고의 이 부분 소는 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 것으로서 소의 이익이 없게 되어 부적법하게 되었다.

그럼에도 원심이 이 부분 소를 적법한 것으로 보아 본안판단에 나아간 것은 잘못이다. 그러나 원고만 항소한 이 사건에서 이 부분 소를 각하한 제1심판결을 불이익하게 변경할 수 없다는 이유로 이 부분에 대한 항소를 기각한 결론은 정당하므로, 원심의 위와 같은 잘못은 판결에 영향을 미쳤다고 할 수 없다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채, 원심판결 중 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 사업시행계획 무효확인청구 부분을 파기하되, 이 부분은 대법원에서 직접 판결하기에 충분하므로 자판하기로 하여 위에서 본 바와 같은 이유로 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하고 이 부분 소를 각하하며, 나머지 상고를 기각하고, 파기 부분의 소송총비용 및 상고기각 부분의 상고비용은 모두 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 고영한(재판장) 양창수(주심) 박병대 김창석